Bewahrung und Schaffung stadtischer Umwelt
 
 

Norio YASUMOTO

�@

I. Einleitung

�@�@�@ Das Umweltrecht in Japan hat zwei Urspru�Nnge. Den einen bilden die Gesetze u�Nber die Verschmutzung der o�Nffentlichen Umwelt, den anderen das Umweltschutzrecht.
�@�@�@ Erstere gehen auf Bestimmungen gegen Fabrikla�Nrm im Vorkriegsjapan zuru�Nck. Nach 1945 erlieƒÀen einige kommunale Verwaltungen Verordnungen zur Kontrolle von Umweltverschmutzung. In den spa�Nten 50er und in den 60er Jahren verabschiedete dann auch das Parlament Gesetze zur Kontrolle von Umweltscha�Nden, die durch das wirtschaftliche Wachstum verursacht worden waren, so 1967 das Gesetz zur Verhu�Ntung von Umweltscha�Nden sowie gesetzliche Vorschriften zur Kontrolle von Luft-, Wasser- und anderen Verschmutzungen. Einige dieser Gesetze sahen aber weniger strikte Bestimmungen vor als die bereits in Kraft be‚†‚‰ ndlichen Verordnungen auf kommunaler Ebene. So kam es zu Konflikten zwischen den nationalen Gesetzen und den kommunalen Verordnungen. In den spa�Nten 60er und fru�Nhen 70er Jahren verpflichteten Gerichte in einigen Fa�Nllen Unternehmen zum Schadensersatz fu�Nr die Verschmutzung der o�Nffentlichen Umwelt. Daraufhin erlieƒÀ das Parlament eine Reihe von Kontrollgesetzen, und einige davon weisen MaƒÀnahmen auf, mit denen strengere Standards von den Pra�Nfekturverordnungen u�Nbernommen werden.
�@�@�@ Das Umweltschutzrecht‚†‚‰ ndet seinen Ursprung im Gesetz zur Bewahrung historischer Sta�Ntten und Naturdenkma�Nler aus dem Jahre 1919. Dieses sollte dem Erhalt von Natur im Sinne begrenzter, fu�Nr wertvoll erachteter Sta�Ntten dienen. 1931 wurde das Nationalparkgesetz erlassen, das den Schutz der Landschaft in den bezeichneten Parkarealen durch eine Kontrolle der privaten Fla�Nchennutzung gewa�Nhrleisten sollte. 1949 wurde das System der Quasi-Nationalparks geschaffen. AuƒÀerdem richteten einige Pra�Nfekturen nach dem Zweiten Weltkrieg Pra�Nfekturparks ein. Beide Ebenen wurden 1957 im Naturparkgesetz zusammengefu�Nhrt. Das Naturschutzgesetz von 1972, das sich auf die Funktion des Erhalts konzentriert, stellte O�N kosysteme als solche unter Schutz, allerdings nur in ausgewa�Nhlten Gebieten. Daru�Nber hinaus gibt es ein Gesetz zum Schutz von Vo�Ngeln und Tieren, eines zur Kontrolle der Jagd sowie ein Gesetz zum Schutz wildlebender und vom Aussterben bedrohter Arten.
�@�@�@ Die politischen MaƒÀnahmen zur Verhu�Ntung von Umweltscha�Nden und zum Naturschutz fanden beispielsweise bei der Schaffung des Umweltamtes zusammen. Dieses publizierte 1986 einen Langzeitplan fu�Nr den Umweltschutz, der den ganzheitlichen Charakter von MaƒÀnahmen betont und eine gebietsbezogene Umweltpolitik vorschla�Ngt. Aber erst im Umweltgrundlagengesetz von 1993 wurden die beiden rechtlichen Stra�Nnge vereint.
�@�@�@ Nun haben wir eine Ausgangsbasis. Aber ko�Nnnen wir sie entwickeln ? Was sind die Hindernisse ? Im folgenden werde ich einen U�N berblick u�Nber den Umweltgrundlagenplan sowie die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung geben.

�@

�@�@�@ II. Sta�Ndtische Umwelt heute

�@�@�@ Die Durchfu�Nhrung von MaƒÀnahmen zur Verhu�Ntung von Umweltscha�Nden grenzte die Umweltverschmutzung durch einzelne Fabriken ein. Aber die Verschmutzung durch sta�Ndtische Aktivita�Nt, wie StraƒÀenverkehr, Abwasser und Abfa�Nlle, nimmt zu.
�@�@�@ Das Gesetz zur Verhu�Ntung von Luftverschmutzung hat die Emission von Schwefeloxid u. a. Schadstoffen zuru�Nckgedra�Nngt, aber bei Stickoxiden gibt es keine Verbesserung. Diese werden natu�Nrlich vorwiegend von Autos ausgestoƒÀen. Die schrittweise Versta�Nrkung der Kontrolle von Auspuffabgasen ist nicht in der Lage, Verschmutzung zu verhu�Nten. Der durch den StraƒÀenverkehr verursachte La�Nrm wird ebenfalls immer schlimmer. Man greift zu folgenden GegenmaƒÀnahmen :

1. �@Benutzung von Autos mit geringem SchadstoffausstoƒÀ, Verkehrsberuhigung durch Verkehrsregelung
2. �@Bau und Verbreiterung von StraƒÀen, angemessene Standorte fu�Nr Lkw-Depots
3. �@Bau von zweigeschossigen Kreuzungen, Anpflanzung von Ba�Numen
4. �@Errichtung schallisolierender Geba�Nude, Vera�Nnderung der Fla�Nchennutzung
5. �@Minderung des Verkehrsvolumens durch o�Nffentliche Verkehrsmittel und Vera�Nnderung der Stadtstruktur

�@�@�@ Das Mu�Nllvolumen vergro�NƒÀert sich. Das Verbrennen von Abfa�Nllen tra�Ngt zur Luftverschmutzung bei. Es wird immer schwieriger, Verbrennungspla�Ntze sowie Deponierraum fu�Nr die Ru�Ncksta�Nnde zu‚†‚‰ nden. Somit erweist es sich als notwendig, den Abfall selbst zu reduzieren und ihn wiederzuverwerten.
�@�@�@ Die heutige Umweltpolitik sollte auf die Reduzierung des Mu�Nlls sowie die Dezentralisierung umweltverschmutzender Anlagen gerichtet sein, d. h. auf den Umbau der Gesellschaft und der Sta�Ndte.
�@�@�@ Zudem haben sich die Faktoren einer guten Umwelt erweitert. La�Nndliche Gegenden sind urbanisiert worden. Ehemalige Bauernho�Nfe in den Sta�Ndten dienen heute anderen Zwecken. Stadtbewohner wollen Gru�Nn und Natur. Hohe Fla�Nchennutzung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten hat die historische Landschaft zersto�Nrt. Stadtbewohner wollen diese zuru�Nckgewinnen. Der Begriff der Umwelt entha�Nlt heutzutage Vorstellungen von Lebensqualita�Nt und regionaler Identita�Nt.
�@�@�@ In den USA verpflichtet der National Environmental Policy Act von 1969 die Regierung, Sicherheit und Gesundheit ebenso zu beru�Ncksichtigen wie den Erhalt einer sicheren, gesunden, produktiven und scho�Nnen kulturellen Umwelt sowie den Erhalt historischer, kultureller und natu�Nrlicher Landschaft als nationales Erbe.
�@�@�@ Das japanische UmweltweiƒÀbuch von 1989 betrachtete die Stadt als einen Organismus. Es versuchte, urbane Aktivita�Nten und Strukturen als Kreislauf eines O�N kosystems zu erfassen. Wir sind heutzutage aufgefordert, die Stadt als einen Organismus zu verstehen und umfassende MaƒÀnahmen zu entwickeln, die dessen Kreislauf und dessen Struktur beinhalten.

�@

III. D as heutige System des Umweltrechts, die Umweltpolitik und ihre Probleme

�@�@�@ Die Umweltpolitik des Umweltamtes und anderer Verwaltungseinrichtungen wird vom Umweltgrundlagengesetz bestimmt. Die Ziele bei der Schaffung des Umweltamtes waren erstens eine Versta�Nrkung der Koordination und zweitens eine Vereinigung der Kra�Nfte fu�Nr die Umsetzung politischer MaƒÀnahmen. In Wirklichkeit geho�Nren einige der zusta�Nndigen Beho�Nrden zum Umweltamt, andere aber, besonders die mit der Ausfu�Nhrung von Projekten betrauten, zu anderen Stellen, beispielsweise dem Bauministerium. Unter diesen Bedingungen funktioniert die angestrebte Koordination nur unzureichend.
�@�@�@ Umweltpolitik deckt nur einen Teil der sta�Ndtischen Umwelt ab, die viele Faktoren und komplizierte Probleme aufweist. Zur Verhu�Ntung von Umweltverschmutzung durch den StraƒÀenverkehr braucht es beispielsweise den Bau von StraƒÀen und Verteilungseinrichtungen sowie die Reorganisation des Verkehrssystems, wovon nur ein kleiner Teil in die Verantwortung der Umweltabteilungen fa�Nllt.
�@�@�@ Das Abfallproblem erfordert Schritte von der Herstellung bis zur‚†‚‰ nalen Entsorgung. Aber fu�Nr erstgenanntes ist das Ministerium fu�Nr Internationalen Handel und Industrie (MITI) zusta�Nndig, fu�Nr letzteres das Ministerium fu�Nr o�Nffentliche Wohlfahrt, nicht jedoch die Umweltbeho�Nrde.
�@�@�@ Orientiert sich die Stadtplanung bei der Entwicklung der Sta�Ndte an einer Ganzheitlichkeit unter Einbeziehung der Umwelt ? Das Stadtplanungsgesetz sieht folgendes vor : Stadtpla�Nne mu�Nssen mit den Pla�Nnen zur Verhu�Ntung von o�Nffentlicher Umweltverschmutzung u�Nbereinstimmen ; in die Stadtpla�Nne sind Parks aufzunehmen und dementsprechend anzulegen ; in den Stadtpla�Nnen sind natu�Nrliche Landschaften, Gru�Nnfla�Nchen sowie spezielle historische Sta�Ntten zu verzeichnen und die dortige Fla�Nchennutzung zu kontrollieren. Der Erhalt der Umwelt ist eines der Kriterien fu�Nr Entwicklungsgenehmigungen.
�@�@�@ Aber diese Pla�Nne erfassen nur einen kleinen Teil der sta�Ndtischen Umwelt. Hinsichtlich der Kontrolle von Stadtstrukturen unter dem Gesichtspunkt der Umwelt sind sie nicht ausreichend funktionsfa�Nhig. Erstellt werden sie in der Abteilung fu�Nr Stadtplanung im Bauministerium. Wir beno�Ntigen jedoch einen ganzheitlichen Plan, der vom Gesichtspunkt der Umwelt aus die Sta�Ndte in einem weiteren Sinn kontrolliert.

�@

IV. Der Umweltplan

�@�@�@ Ich erlaube mir, diesen Plan folgendermaƒÀen zu de‚†‚‰ nieren : M. E. beinhaltet er die ganzheitliche Verwaltung der gesamten Umwelt, einschlieƒÀlich Luft, Wasser, Erde und wildlebender Arten in einem Gebiet, zu diesem Zwecke die Zuteilung der begrenzten Umweltressourcen in dem Gebiet, die Kontrolle der o�Nffentlichen Umweltverschmutzung, die Kontrolle der Fla�Nchennutzung, die Ausfu�Nhrung von Projekten zur Verbesserung der Umwelt, die Finanzierung, den Schutz der Natur, die Entsorgung von Abfa�Nllen und deren Wiederverwertung sowie die Umwelterziehung. Ich verstehe ihn also als einen Plan zur Durchfu�Nhrung der genannten Punkte- im Unterschied zu anderen, die ihm eine begrenztere Bedeutung geben.‡� Umweltverwaltung begann man in den spa�Nten 70er Jahren anzuwenden, als die Menschen allma�Nhlich die Notwendigkeit erkannten, Politik und MaƒÀnahmen zur Verbesserung der Umwelt zu systematisieren.
�@�@�@ Das 1976er UmweltweiƒÀbuch beschrieb die Einfu�Nhrung einer ganzheitlichen und langfristigen Umweltpolitik sowie eines planma�NƒÀigen und ef‚†‚‰ zienten Gebrauchs der Ressourcen. Das Umweltamt begann im gleichen Jahr mit Untersuchungen zur Umweltinformation, umfassender Analyse und Evaluierung der kommunalen Umwelt, einem System zur Verwaltung dieser sowie dem entsprechenden Plan. Das 1977er UmweltweiƒÀbuch befu�Nrwortete die kommunale Umweltverwaltung und die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung. 1978 forderte das Umweltamt die kommunalen Beho�Nrden auf, den Umweltplan zu unterstu�Ntzen.
�@�@�@ Einer der Urspru�Nnge der kommunalen Umweltverwaltung war der Plan der Pra�Nfektur Osaka von 1973, der sich auf die Kontrolle der gesamten Umweltverschmutzung in diesem Gebiet richtete. Diesem folgten die Pra�Nfekturen Ishikawa und Kanagawa. 1986 rief das Umweltamt erneut zu kommunaler Umweltverwaltung auf. Dem folgten viele kommunale Beho�Nrden, z. B. die Sta�Ndte Kitakyushu, Yokohama, Kyoto, Osaka sowie die Pra�Nfekturen Chiba, Tokyo, Kanagawa, Saitama, Hyogoa.
�@�@�@ Das Umweltgrundlagengesetz von 1993 bietet einen Umweltgrundlagenplan, der die Kontrolle ebenso fo�Nrdern soll wie die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung, o�Nkonomische MaƒÀnahmen, Umweltprojekte, Umwelterziehung, Unterstu�Ntzung von Bu�Nrgerinitiativen und Umweltwissenschaft. Aber es‚†‚‰ ndet sich darin nicht der Gesichtspunkt der Begrenztheit der Umweltressourcen in den Gebieten und ihrer entsprechenden Zuteilung.
�@�@�@ Es gibt verschiedene Arten von Umweltpla�Nnen. Von allen erwartet man jedoch zwei Funktionen : Koordination und kommunale Umweltstandards. Alle MaƒÀnahmen und Projekte mu�Nssen mit dem Plan in U�N bereinstimmung stehen. Gewo�Nhnlich entha�Nlt der Plan die folgenden Punkte :

1. Gegensta�Nnde der Erhaltung und Schaffung von Umwelt in dem Gebiet
2. Charakter der Umweltressourcen in dem Gebiet
3. zur Verwirklichung der Ziele zu ergreifende Schritte.

�@�@�@ Um den Umweltplan effektiv zu gestalten, ist eine U�N berpru�Nfung und Evaluierung aller diesen Plan beru�Nhrenden MaƒÀnahmen erforderlich. Das ist die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung.
�@�@�@ Der amerikanische National Environmental Policy Act von 1969 bestimmte die Anwendung der Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung im Falle fo�Nderaler Aktivita�Nten, die einen schwerwiegenden EinfluƒÀ auf die Umwelt haben. In Japan forderte 1972 die Entscheidung im Yokkaichi-Umweltverschmutzungsfall durch die Zweigstelle Yokkaichi des Bezirksgerichts Tsu die Untersuchung, Vorhersage und Vertra�Nglichkeitspru�Nfung als bindend fu�Nr unter dem Privatrecht stehende Fabriken. Die Zustimmung des Kabinetts im gleichen Jahr und einige gesetzliche Bestimmungen wurden zu Voraussetzungen fu�Nr die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung.
�@�@�@ Nach 1976 erlieƒÀen einige kommunale Verwaltungen diesbezu�Ngliche Verordnungen. Auf nationaler Ebene wurde die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung im Bericht der Zentralen Kommission fu�Nr MaƒÀnahmen gegen die o�Nffentliche Umweltverschmutzung befu�Nrwortet und dem Parlament ein entsprechender Gesetzentwurf vorgelegt, der jedoch 1983 scheiterte. 1984 entschloƒÀ sich das Kabinett, die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung als administrative Richtlinie durchzusetzen.
�@�@�@ Mittlerweile haben wir einige Erfahrungen mit der Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung in Japan, aber ich bezweifle deren Effektivita�Nt. Es gibt nur wenige Fa�Nlle, in denen ein Projekt im Ergebnis abgebrochen oder grundlegend vera�Nndert wurde. Das bedeutet nicht, daƒÀ es bei den meisten Projekten keine Probleme gab, sondern vielmehr, daƒÀ die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung meistens das Projekt im Nachhinein besta�Ntigte.
�@�@�@ Dafu�Nr gibt es einige Gru�Nnde. In den meisten Fa�Nllen weist die Pru�Nfung Ma�Nngel auf. Notwendige Unterlagen werden nicht zuga�Nnglich gemacht. Die Verfahren zur Einbeziehung der O�N ffentlichkeit sind unzureichend. Projektmanager sind nicht verpflichtet, auf schriftliche Anzeigen oder Anfragen bei o�Nffentlichen Anho�Nrungen einzugehen. Doch einer der gro�NƒÀten Ma�Nngel besteht darin, daƒÀ die Pru�Nfung nicht auf der Stufe der Vorentscheidung u�Nber die Ausfu�Nhrung eines Projekts fa�Nllt, sondern erst nachdem die wesentliche Entscheidung bereits gefallen ist, also um es im Nachhinein zu besta�Ntigen. Ist eine Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung auf der Stufe der Entscheidung u�Nber den grundlegenden Charakter eines Projekts u�Nberhaupt mo�Nglich ?
�@�@�@ Die Ausfu�Nhrung von Projekten durchla�Nuft verschiedene Stufen von der Planung bis zur Fertigstellung, und jede davon hat ihre eigene Vertra�Nglichkeitspru�Nfung.
�@�@�@ Auf der Stufe der Planung dient sie dazu, die umweltbezogenen Besonderheiten des Gebietes zu analysieren, MaƒÀnahmen zum Erhalt der Umwelt- einschlieƒÀlich eines Alternativplans- in Rechnung zu stellen und damit die Qualita�Nt des Plans zu verbessern. Hier hat die Evaluierung hinsichtlich der Angemessenheit und Notwendigkeit des Projekts selbst sowie seines Standorts zu erfolgen.
�@�@�@ In den USA sorgt die NEPA fu�Nr die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung in der Planungsphase. In Japan hatte der damit befaƒÀte UnterausschuƒÀ der Zentralen Kommission fu�Nr MaƒÀnahmen gegen die o�Nffentliche Umweltverschmutzung 1976 einen Bericht zur Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung vorgelegt, der die Evaluierung in der Planungsphase befu�Nrwortete. Auch das Rundschreiben des Umweltamts zur Evaluierung des Entwicklungsplans fu�Nr Mutsu-Ogawara (1976) sprach sich fu�Nr eine a�Nhnliche MaƒÀnahme aus. Aber der KabinettsbeschluƒÀ u�Nber die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung von 1984 beschra�Nnkte diese auf die Durchfu�Nhrungsphase. Selbst wenn eine Planevaluierung erfolgt, so wird die Entscheidung u�Nber die Planung eines Projekts doch viel spa�Nter getroffen als die substantielle.
�@�@�@ Es ist einzura�Numen, daƒÀ die Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung in einer fru�Nhen Phase mehr technische Ma�Nngel aufweist, zum Beispiel aufgrund eines De‚†‚‰ zits an Unterlagen, und in jeder Phase des Projekts verursacht sie Verzo�Ngerungen. Trotzdem bleibt die Evaluierung der Planung unverzichtbar fu�Nr eine effektive Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung. In der Stadt Kawasaki gibt es fu�Nr GroƒÀprojekte ein verwaltungsinternes Untersuchungsverfahren, bevor die of‚†‚‰ zielle Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung beginnt. Dies sieht folgendermaƒÀen aus : Die zusta�Nndige Abteilung erstellt anhand bereits vorliegender Unterlagen ein Papier zum EinfluƒÀ des Projekts auf die Umwelt, indirekt betroffene Abteilungen unterbreiten ihre Vorstellungen, und man diskutiert all das im KoordinierungsausschuƒÀ fu�Nr Umweltfragen, dem der Vizebu�Nrgermeister und alle Abteilungsleiter angeho�Nren. Zeigen sich bei dieser ersten Untersuchung Probleme, so fu�Nhrt man eine zweite durch. Danach diskutiert man deren Bericht sowie Alternativpla�Nne und andere Unterlagen. Aber der AusschuƒÀ hat keine Entscheidungsgewalt. Diese obliegt dem Politischen KoordinierungsausschuƒÀ. Das Koordinierungsverfahren fu�Nr Umweltfragen in Kawasaki erfolgt allein verwaltungsintern. Aber es legt Dinge nahe, die zu beru�Ncksichtigen sind. Bei einer Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung von Planungen du�Nrften folgende Punkte erforderlich sein :

1. Analyse der Umwelt in dem Gebiet
2. Beru�Ncksichtigung der Besonderheiten der Umwelt und Abscha�Ntzung der Planungsbedingungen
3. Grobscha�Ntzung des Einflusses auf die Umwelt und Abscha�Ntzung der beeinfluƒÀten Umweltfaktoren
4. Vorhersage von Einflu�Nssen auf die Umwelt
5. Pru�Nfung der voraussehbaren Folgen und Abscha�Ntzung des Umfangs der zula�Nssigen Aktivita�Nten.

�@�@�@ Diese mu�Nssen zuga�Nnglich gemacht und zwischen Anwohnern und zusta�Nndigen Beho�Nrden offen diskutiert werden. Ausgehend davon sollte u�Nber den Plan entschieden werden. U�N ber einen solchen ProzeƒÀ ko�Nnnte die Beru�Ncksichtigung der Umwelt in allen Projekten gewa�Nhrleistet und der Umweltplan wirklich effektiv umgesetzt werden.