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Rein, Mildred, 1974, Work or Welfare ?: Factors in the Choice for AFDC Mothers, New York: Praeger Publishers.


Rein, Mildred, 1974, Work or Welfare ?: Factors in the Choice for AFDC Mothers, New York: Praeger Publishers. 14+127p (Praeger Special Studies in U.S. Economic, Social, and Political Issues) ISBN: 0275288692 [amazon]



■・Contents
Acknowledgments

List of Tables

Introduction



1. Antecedents of Work and Welfare

Mothers’ pensions
Social Security
The 1962 Amendments
Notes

2. Patterns of Work and Welfare

A Theory of Work and Welfare
The Welfare Pattern
The Work pattern
Implications
Notes

3. Determinants of the Work-Welfare Choice

Labor-Force Determinants
Work History
Education and Skill
Monetary Determinants
Welfare Benefits
Income Disregards
Cultural Determinants
The Male-Female Conflict
The Culture Around and Above: Welfare
The Meaning of Income
Conclusions
Notes

4. Work Incentives: “Thirty and One-Third”

The National Data
Empirical Studies
Tax Rates
Conclusions
Notes

5. Work Requirements: WIN

Selectivity
Differentiation
Sanctions
Conclusions
Notes

6. Welfare Reform: From Work Incentives to Work Requirements

The Family Assistance Plan
Provisions
Work Requirements
Work Incentives
H.R.1
Work Requirements
Work Incentives
The Long Plan
Provisions
Work Incentives
Work Requirements
The Talmadge Amendment
Conclusions
Notes


Index

About The Author



イントロダクション

・改革案は再び就労目標にむけてさらにインセンティブと要請を用いたが、それらは他の点で新しかった。その案は、雇用不可能な者から雇用可能な者を分離し、二つの扶助グループを完全に創り出したのだ。すなわち、自助を行うことができる者とそうでない者のグループである。・・・。この二つの要素からなる戦略が保障したのは、福祉を受ける雇用可能な者は働くだろうしうまくいけば福祉を脱却するだろう、また福祉を受けていない雇用可能な者もまた働くだろう(また福祉を受けないだろう)ということであった。



*ここでは、6章の紹介

6章 福祉改革:就労インセンティブから就労要請へ


・1962年サービス戦略の失敗 
→ WINプログラムの開始を生じさせた
→ WINの明白な非効率 
→ 就労努力を増加させることによってAFDC登録件数の増加を阻止しようとする試み(=福祉改革)

・失敗の具体的な徴候
a)受給者数の継続的増加
b)給付水準の高い北部の州でたいていは大都市に受給者の集中
c) AFDCの資格要件を理由とする家庭崩壊や婚外子の増加
d)州や都市がAFDCを運営できなくなってきた

→ ★解決のためには、要扶養児童家族への福祉プログラムの全国化


★福祉改革の二番目の主要な目的:ワーキング・プアの包摂

・ワーキング・プアとウェルフェア・プアの不公平
(ワーキング・プアの賃金<福祉 cf劣等処遇の原理)

・ワーキング・プアには税控除がない(cf AFDC受給者の「30ドルと1/3ルール」)


★既存の福祉制度の決定的な欠点:AFDC受給者の就労努力の明白な欠如

・1967年改正:WINを通しての就労要請と、「30ドルと1/3ルール」を通しての就労インセンティブの両方を制定
→ 問題は解決されない
→ 解決するには、就労要請の強化と就労インセンティブの両方の強化


★二重戦略:ワーキング・プアが就労するのを保持するために彼らに福祉を与え、ウェルフェア・プアを福祉から離脱させるために彼らから就労を引き出す

= これらの仕組みを通して、人々は最終的には「就労のみ」の範疇になるだろう、あるいは少なくとも「福祉のみ」のグループは減少するだろうと、期待された。



■家族支援計画(The Family Assistance Plan)

◆プロビジョン

・ノッチ問題を解決するために、FAPは現物支給の給付(住宅、フードスタンプ、医療給付)を含むように改定されたが、それらの給付は稼働所得が増加するにつれて徐々に削減された。しかしながらこの戦略は入れ替わりに高税率を生み出した。Robert McNownの見積もりでは、このバージョンのFAPは75から87%の税率だった。不公平問題を解決するために、AFDC-UPは州の補助[supplementation]から完全に取り除かれて、FAPと州の補助の両方を受ける女性が世帯主である崩壊した家庭と、FAPだけを受け取る健全な家庭の間のより大きな今回の不公平が残った。


◆就労要請

★議会はWINの成功が乏しいことに幻滅:プログラムの規模の小ささ、職を得た登録者の割合の小ささ
→ この失敗を改善し、実際に受給者を働かせるプログラムを作ることが、改革の主要な推進力だった。これを行う一つの方法が就労要請を強化することだった。

・「多くの国会議員は、HEWをWINにおいて就労要請を「ソフトな」やり方で実施し、それ故就労要請の有効性を破壊した犯人としてみなした。」受給者を雇用サービスに照会するのをHEWはためらったと議会は感じた。また州の福祉機関は従わなかったWIN登録者への懲罰を差し控えていると考えられた。
→ FAPは、受給者が労働力の周期に参入しり離脱するのをゲートキープする役割からHEWを排除しようと試みた。
→ 労働長官に任せる

・WINプログラムを特徴づけた管理上の厳格さの欠落を排除 + ケースワーカーの自由裁量をFAPからは排除
= 連邦法での就労要請という、より特殊な言語化を通して達成される予定だった。

・FAPでは従わなかった雇用可能な者の収入は(いかほどであれ)、家計所得の一部としてみなされ、それに応じて助成金は減額された。

・制裁は、WINのように、軽かった。なぜなら、雇用可能な成人のみで、家族は助成金を打ち消されなかった。★実施されていたAFDCにおける制裁のほうが厳しかった。なぜなら、少なくとも42の州ではAFDCの助成金は、[制裁として]失われるであろうFAPでの[大人一人あたりの]500ドルという給付金よりも、高額であったからだ。

・1971年で、6歳以下の児童を養っているAFDCマザーは75%であり、FAPで就労が要請されるのは25%。


◆就労インセンティブ

・低給付と高いインセンティブはより多くの就労努力を生み出す(4章でみたように)。しかしながら、低給付は、AFDCにおける以前の給付水準に一致しなかった(大多数の州ではAFDCは低給付より高かった)。またどんな就労努力も低給付を補足することを保証しなかった場合に、低給付は生き延びるのに適切でもなかった。また低給付は自由化の時代に政治的に実行可能でもなかった。

★給付水準は、フードスタンプ(現物支給の給付)と州の追加助成(state supplementary grants)の戦略を通して上げられた。

@break-even pointが上昇
→より多くの家族が受給資格を得る、受給資格のある家族がより多くを得る
→プログラムの費用を増加(=政治的実効性を決定する際に強い要因)

A税率が上昇:現物支給の給付(フードスタンプ)が稼働所得への税に加えられた。なぜなら、州の補正はFAP(67%)より高い率で課税されるべきであり、またbreak-even pointが連邦所得税や社会保障税を支払うよう要請されるのに十分高くなったから。

B州の補正は、州間の不公平を生み出した。FAP以前の水準まで補正するよう提案されたが、その水準は異なっていたため。

C州の補正は、その資格のないワーキング・プアと、資格のあるウェルフェア・プアとの不公平も生み出した。

・FAPは、Robert SmithやJoseph Heffernanが「不安定な三角形」と呼ぶジレンマによって悩まされた。すなわち、十分な給付を提供し、経費を低く保ち、低税率を保証することの全てを同時に行うことの不可能性である。



■H.R.1

・1970年にFAPは挫折
→ H.R.1:FAPの修正版、FAPの欠点を補うことが主眼


◆就労要請

・雇用能力の有無での区分、「自発的」/「不本意な」貧困の区別
1雇用能力のある者がいる家族 → OFP(Opportunities for Families program)
2雇用能力のある者がいない家族 → FAPU

・HEWの「自由裁量」が「ワークフェア」の目的を覆すことがないようにするために、議会はOFPを完全に労働省に配属した。それには、就労や訓練にとって必要なデイケアやほかの支援サービスの全てを供給する責任も含まれた。

・今回は6歳以下の児童を扶養する母親は参加から免除 → 1974年7月からは3歳以下

・H.R.1の下で就労や訓練に従うであろうAFDCを受給する母親の割合は、大きな違いをなす。(FAPでは6歳以下の児童を扶養する母親は75%)

・1971年には37%のみが3歳以下の児童を扶養 → 63%は就労要請

・AFDCの母親が働けるように、育児に対して初年度7億5000万ドルを認めた(FAPより9200万ドル高い)

・男女の両方のために、民間の市場に適合しなかった人々のための公共サービスの雇用に8億ドルが割り当てられた。そこではWINの教育説明会とは対照的に、OJTに焦点が置かれた。

・就労や訓練プログラムに従わない者に対する制裁は、FAPでの最終的に500ドル(最初は300ドル)から、H.R.1での800ドルの給付削減まで、増大した。

★H.R.1は、FAPよりも就労要請においてより強い線をとった
@雇用能力のある受給者を選別 → 就労や訓練に
AHEWの斡旋、制裁、サービスの権限を除去
BAFDC受給者の大多数をワークテストしやすくした。
C虚偽申請への制裁を増加させるのと同様、就労や訓練を増加


◆就労インセンティブ

・H.R.1は、現金給付(4人家族)を2400ドルまで上げた
→ break-even pointを4140ドルまで上げた
→ 各受給家族はより多くを受給 + より多くの家族が受給資格を得る
→ プログラムの費用は増加

・まだ30の州は(2400ドル)より多くを支払っていた
→州の追加助成の導入が図られたが、追加助成は任意
→州間の不公平、ワーキング・プアとウェルフェア・プアの不公平

・H.R.1の税率は67%

・FAPの率はたった50%だったので、H.R.1は稼働所得への税を大幅に増加

・州の追加助成と現物支給が、税率をAFDCでの67%より増加させた。

・現物支給(医療扶助、住宅扶助・・・)

・H.R.1は、就労要請を強化することに加え、給付水準を上げ、「適切な」経費を維持するためのインセンティブを下げる。

★FAPとH.R.1の間には、就労を実施するための戦略として、すでにインセンティブから要請への転換があった。



■ロング案(The Long Plan)

◆プロビジョン

・ロング上院議員(ルイジアナ州)(上院財政委員会の委員長)が福祉改革案を作成

・就労可能/不可能で選別

→就労可能:保証雇用機会プログラム(Guaranteed Job Opportunity program)(新しく全面的に連邦で運営・管理されるプログラム)、労働当局(the Work Administration)(新しく創られる機関)によって実施

→就労不可能な者を含む家族:今までとおり州運営のAFDCプログラム

・就労可能な世帯主の労働当局での所得維持の3タイプ

@民間市場で職に就けなかった者は、時給1.5ドルで政府によって仕事を保証され、週32時間まで働くことができる = 合計週48ドルの所得を稼げる

A民間市場で週40時間働き、時給2ドル以下を稼ぐ者は、その時給と2ドルの間の差額の3/4の賃金補正を行う権限が与えられる

B家計の総所得が年4000ドル以下の者は、年5600ドルで0%になるまで徐々に減る10%の就労ボーナスが保証される。

・労働当局はまた育児局を含む。

・1973年のために、8億ドルが割り当てられた

・自発的に望む人のために訓練プログラムもあったが、保証雇用機会プログラムでの1.5ドルと対照的に、ここでの補正率は1.3ドルであった。

★ロング案の新しさ
@雇用機会を政府が保証
A雇用可能な世帯主が働かなかったならば給付は全くない

・家計の総所得が5600ドルを超えるとき、もはや連邦の雇用プログラムの資格はない。しかし、州は望むならそのような家族(それより所得が少なく雇用プログラムに参加している家族も)を補足できだろう。だが連邦政府は、(4人家族で)2400ドルまでしか州のプログラムに財政的に参加できない。

→ 州は自身の費用で就労可能な者へ補正

・州が補正を行うのであれば、雇用プログラムのインセンティブ構造が破壊されないために、月200ドル[年2400ドル]から375ドル[年4500ドル]まで雇用プログラムからの稼働所得を無視しなければならない。他方で、受給者がその額を稼ごうが稼ぐまいが、再び連邦のインセンティブを弱めないために、州は受給者が月200ドル稼いだと想定しなければならない。

・就労可能な者を含まない家族 → AFDC:部分的な連邦助成 助成金は4人家族で2400ドル これを超える場合は州が自身で負担

・AFDCの資格があると求められる人々:就労は要請されない
@6才以下の児童を扶養する母親が世帯主の家族
A能力を奪われた父親が世帯主の家族
B疾病、能力を奪われた、老齢の母親が世帯主の家族
C雇用プロジェクトに参加するには余りにも離れている母親が世帯主の家族
D児童の年齢にかかわらずフルタイムで学校に出席する母親が世帯主の家族
E親とは同居していないが世話をする親族と同居している児童

cf 6才以下の児童を扶養する母親は自発的に雇用プログラムに参加できた:月20ドルは稼働所得とみなされなかった


◆就労インセンティブ

・基底にある概念:全く働かないのであれば給付金は一切なし

・更なるインセンティブとして賃金補助と賃金ボーナス

・高稼働所得者には、徐々に減らされる補助が必要とされた
→他の案に比べてより高い稼働水準で課税が始まる:年0〜3000ドルは負の税率(=ほ補助)10%、3000〜4000ドルは税率70%、4000〜6000ドルまでは訳40%、6000〜8000ドルまでは20%

・州の助成や、医療扶助、住宅扶助を加えると、税率は急上昇

・現物給付を加えても、0〜2500ドルまでの税率は20%と、他よりも低い

・6歳以下の児童を扶養する母親:以前は働くと100%課税されたのだが、月20ドルは稼働所得とみなされなかった

・1972年で、WINプログラムに参加している母親の十分に半分は6歳以下の児童を扶養
→多くの潜在的には働いている母親に問題あり


◆就労要請

・ロング案では伝統的な意味での就労要請は消えていた。基本的な「要請」は、就労可能であるとみなされた者全ては働くべきというもの。これはH.R.1でも当てはまるが、その要請は本質的には、就労のために登録することを要請するだけ。とういのも、仕事は保証されていなかったので、登録と就労の間には流動性があった。この案では、就労を保証することにより、その自由裁量は除去された。H.R.1の受給者は、雇用可能とみなされても、就労せずに給付を得たが、ロング案の雇用可能な受給者はそうではなかった。

・受給のためには就労が必要という命令の例外:「雇用プログラムへの参加を拒否する母親の児童」
→ 予防策
@母親のみに適用、父親が参加しなかったとしても家族全体が制裁を受ける
A制裁の実施は労働当局からAFDCへ行政移転:連邦プログラムから州プログラムへ移転
= プログラムに従わない個人がとても明瞭になり、実施される必要がある制裁が明白になる。

★ロング案は、以前の案とは異なる前提:給付構造は、ニード(家族の規模は換算されない)ではなく就労努力に由来する。伝統的な就労要請は第一に就労を開始することを必要とはされなかった。税率の形態をとる就労インセンティブもまた、様々な意味を持っていた。なぜなら、インセンティブは就労を開始するのではなく就労を増やす目的のためにあったため、稼働所得の規模でより高い点から開始することができた。それ故、政府にとってより低い費用でより多くの低所得家族に達することができた。この意味で、この案は以前の案よりより所得再分配的な仕組みを創りだした。

・ロング案は1972年の後半に上院本会議で頓挫させられた。



■タルメッジ改正

・タルメッジ改正:本質的には既存のAFDCプログラムに財務や手続きの点で就労要請を連結させたもの

・明白な目的はWINの運用を改善すること

・WIN:誰が求職の照会に適切かは州の自由裁量(=福祉機関しいてはケースワーカーの自由裁量)

・今改正では、全てのAFDC受給者が就労や訓練のために登録しなければならなかったが、特定の例外があった。

★タルメッジ改正は、照会の優先順位を明確にした
@失業中の父親は、就労や訓練の最優先
A自発的に参加する母親は、2番目
B19歳以下の母親や妊婦は、3番目
C就業していない16歳以上の児童が、4番目
D他の全ての人

→ 自発的に参加する人に最も高い優先順位を与える
・HEWの自由裁量を排除する:これまでの案と違うのは、照会過程

★受給者は自動的に労働省に登録しなければならなかった。福祉機関によってマンパワー機関に照会されるのではない。

・州は間違いなく登録者の少なくとも15%が最後には労働力機関に行くようにしなければならなかった。さもなければ連邦助成金はそれに応じて減額された。



■結論

★「就労を促すインセンティブ・アプローチに本来備わっている固有の問題は、給付金とインセンティブとコストの間の不可避的な矛盾を中心としている。就労努力を生み出す二つの条件は、低税率と少ない給付金である。つまり人々は仮に給付金が少なければ生き延びるために稼ぐ必要があり、また仮に稼ぐもののうちより多くを保持できるのであればより多く就労するであろう。しかしながら低税率は、資格要件のある家族数と各家族への補助金の両方を増加させる。少ない給付金は、無慈悲でもあり政治的に実現不可能でもある。」(117-8)

★「就労努力を生み出すインセンティブの使用は新しいものであり、扶助哲学の変化を表している。以前福祉は所得維持手段の『最後の手段』として理解されていて、福祉を受けるという決定は気が進まないものであるとみなされていた。多くの受給者は所得回復の源の選択を幾つか持っていると今は認められており、その選択の一つが就労である。仮に社会が就労と福祉の間の"選択"を認めようとする気があるならば、社会は受給者を就労する"気にさせる"インセンティブを用いなければならない。それ故、インセンティブは、平等に実現可能な福祉の選択を相殺するのに十分な程高くなければならない。FAPやH.R.1でのインセンティブはこの点で失敗した。コストや妥当性という競合する目標に適応するために、それらは徐々に弱められ、それ故AFDCにおけるインセンティブと比べて高くないという結果になった。だがAFDCにおけるインセンティブは4章でみたように就労努力を増加させる効果を持っていなかった。」(118)

・インセンティブ問題は解決不可能であることが明らかになり、要請は受け入れられるものではなかった。

・この公式化は、最終的にはほとんどの雇用可能な者が扶助グループの中心になるという恐れを引き出し、それ故既存の制度を支えている経済構造を侵害するように、扶助原理自身の実行可能性を脅かしている。
 これが一般的に生じるのは、扶助の給付金が就労から得る賃金と同じかそれ以上になる時である。社会は、これらの時、労働の神聖さと福祉の実行可能性を維持する三種類の手段をとることができる。



@扶助の給付金を下げる
A福祉より高い賃金の仕事を創出する
B強い就労要請を制定し実施する

★この時、給付を下げることと強い就労要請を確立することの両方は、政治的に実現可能ではないし、また高賃金を伴う十分な数の仕事を創出することは余りにも費用がかかる。

C唯一残っている代替案は――仮に雇用可能な受給者が自助を行うように促されたり強制されえないのであれば――、扶助プログラムから彼らを完全に追い出すことだ。




製作:小林勇人(立命館大学大学院先端総合学術研究科)
UP:20060804 REV:20060807 http://www.ritsumei.ac.jp/acd/gr/gsce/db1970/7400rm.htm
初期ワークフェア構想の文献表  ◇ワークフェア関連文献表 

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