>HOME >DATABASE

Quaid, Maeve, 200212, Workfare: Why Good Social Policy Ideas Go Bad, Toronto: University of Toronto Press.


Quaid, Maeve, 200212, Workfare: Why Good Social Policy Ideas Go Bad, Toronto: University of Toronto Press. 12+244p US$ 63.00 ISBN: 0802042619 [amazon]


■Contents

Acknowledgements

1. Introduction

The Nature of a Good Idea: Policy Fads and Fashions
Workfare: The Perfect Good Idea
Theoretical Framework: Why It Is Hard to Study a Good Idea
Organization of the Book

2. What Is Workfare? Something, Nothing, or Anything and Everything?

Some Definitional Problems
Workfare as Something
Workfare as Nothing
Workfare as Anything and Everything

3. Policy Chic: Putting the Poor to Work

The Nature and Development of Workfare
Workfare in hte United States
Workfare in Canada

4. California's GAIN Program: The Operation Was a Success but the Patient Died

Summary
California's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

5. Wisconsin: Tommy Thompson and His Welfare Miracle

Summary
Wisconsin's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

6. New York City's Work Experience Program: 'Same Shit, Different Day'

Summary
New York City's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

7. 'Learnfare' in New Brunswick: Tune In, Turn On, Drop Out

Summary
New Brunswick's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

8. Alberta's Mandatory 'Voluntary Opportunities'

Summary
Alberta's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

9. The Ontario Works Program: Mutiny on the Bounty

Summary
Ontario's Good Idea: Background and Context of the Reform
How Was the Program Designed?
Administrative Challenges: Making Workfare Work
Did Welfare Recipients Participate?
The Official Record: What Do the Evaluators Say?
Did the Public Play a Role?
What Happened to the Good Idea?

10. Why Good Ideas Go Bad: A Six-Hazard Model

Politician Hazard: Opportunism
Policy-maker Hazard: One Size Fits All
Administrator Hazard: Dramatized Efficiency
Target-Group Hazard: Reluctant Obedience
Evaluator Hazard: 'Measurement Is Possible'
Public Hazard: 'We're Bored. What's the Next Good Idea?'
Conclusion: Reality Is Not What It Used to Be


References
Index




■メモなど

2章

・ワークフェアのもとで容認可能な就労に関連する活動を構成するものの定義の拡張は、旧型のワークフェア(懲罰的なもの、1970年代)から新型のワークフェア(リベラルと保守の要素の組み合わせ、1980年代)への移行の結果として理解しうる。

・1970年代:ワークフェアは、福祉改革への制限的で懲罰的なアプローチを示す。その一例として、福祉給付金は、就労の代償としてのみ利用可能とされた。しかし、1980年代:より広義で厳格さが緩んだ含意をとる。

・新型のワークフェアは、それは相互義務という有効な構想を持ち、リベラルと保守の間の政治的駆け引きを具現化していると考えられる。



3章

・1981年、レーガンは、社会支援受給者に雇用や食う連に「登録する」ことを要請した1971年の一般規定を、受給者が(6歳未満の児童を扶養する母親を除いて)雇用の可能性を高めるための活動に「従事する」というより特殊な義務に置き換えるという考えを展開した。

・1981年OBRA:初期の要請は、厳格すぎる、またあまりに多くの福祉受給者が給付金を失うということが分かるにつれて、何度か修正された。

・CWEPは、OBRA法の重要な特徴

・1981年法は・・・


4章 カリフォルニアのGAINプログラム――手術は成功したが患者は死んだ

要約

カリフォルニアのGAIN(Greater Avenues for Independence:自活への大道)プログラムは連邦のJOBSプログラムのデザインのためのモデルとして役立った。GAINは強制的なワークフェアプログラムであったがその基盤にあった信念とは、長期間の訓練と教育は福祉労働者を職場へと―単に仕事ではなくキャリアへと―移動させるのに適切な手段であるというものだった。GAINが始まったのは1985年であり、1998年まで13年続きそしてCalWORKSという名の下で機能する新しいワークフェアプログラムに取って代わられた。一般的な公式の評価の結果、GAINは「人的資源への長期投資」という価値を幅広く証明するものとして受け止められた。しかし、GAINは福祉受給者を賃労働力へと移動させることや、カリフォルニアの福祉受給者数を減らすことには著しく失敗した。すなわち、「1993年の初めから去年(1996年)の9月まで、カリフォルニアは要扶養児童家族扶助―福祉プログラムの中心―の受給者の登録件数の6%の増加を経験した。最も有名な10州でその登録件数を減らさない唯一の州だった」(L.A Investor's Business Daily, 21 January 1997)。1997年3000万人を超える人口の中、およそ100万の福祉ケースがありこれは220万人を表していた(カリフォルニア社会サービス局(California Department of Social Services[CDSS]), Sept. 1997)。クリントンの1996年の福祉改革まで、カリフォルニアの政治家や政策決定者、福祉行政官たちは頑なに、職業斡旋よりはむしろ教育や訓練の長期的な便益を信じることにしがみついていた。まさにクリントンの法律制定(それはワークフェア参加者のより高い率や期間制限、制裁を含んだ)が火付け役となって、カリフォルニアの諸郡はワークフェアの哲学を「教育ありき」のものから「仕事ありき」のものへ切り替えたように思われた。カリフォルニアのGAINプログラムについて驚嘆させられるのは、それが実際にはほとんど功績を立てないのに、評価者が長年にわたってアメリカのワークフェアプログラムのモデルとして賞賛したことである。


カリフォルニアのグッドアイディア:改革の背景と状況

・民主党議会が、共和党行政をコントロール

・カリフォルニア:国の12%の人口、20%の福祉受給
・州人口の8.5%がAFDC、一万家族以上が17年以上福祉受給

★カリフォルニアの福祉受給者でプログラムに参加したのは20%以下であり、その85%は依然として福祉受給。
★逆説的にも、リバーサイドはGAINの核となる哲学である「教育や訓練を通しての人的資源への長期的な投資」を無視することを選び、その代わりに、民間の雇用機関に金を払って福祉受給者をつける仕事(たとえこれらの仕事が最低賃金しか払われなかったとしても)に直接移してもらうことを選んだ。どういうわけか、カリフォルニアのGAINプログラムはほめそやされるようになった。

・GAINは福祉受給者の雇用と自助を増加させることを狙った第一歩だった。
・OBRA → 各州に既存のWINプログラムへの代案を展開し、受給者が連邦のAFDCの福祉プログラムに依存することを減らすように奨励した。

・GAINの教育重視の強調は、1985年のプログラムの発端から、クリントン大統領が1996年方に署名するまで、そのままであった。

・それまでカリフォルニアは参加率低い
・TANFでは、州が一括補助金を受け続けるためには、就労関連活動が要請された。

・連邦の要請 → 哲学の変更


プログラムはどのように作られたか?

・福祉受給者:高校出てない → 教育必要
・育児や就労への障害を取り除く

★カリフォルニアのプログラムをアメリカの他のワークフェア、あるいはJOBSプログラムからおそらく区別するGAINの重要な特徴は、二つのサービス工程の一つに登録者を振り分けるために、教育水準あるいは基礎技術水準を用いることである。そのサービス工程とは、基礎教育が必要だと判断された者と、基礎教育が必要ではないと判断された者である。

・1988年まで:GAINへの参加を要請されるのは、就学前児童を扶養していない一人親のAFDC受給者や、二人親AFDC家庭の世帯主であり、福祉を受給する限りのことであった。1989年に、参加要請は、3〜5歳の児童を扶養する一人親にまで拡張された。参加を要請されたならば、上述のグループにはプログラムは強制的であったが、AFDCの登録件数のバランスにとっては自発的だった。受給者の福祉助成金は、彼女らが参加することを「要請」されてそれを拒むならば、減額されえた。

★GAINパンフレット
GAINとは、〜を表す。
 GAINプログラムの目的は、職を見つけるための教育、訓練、相談、手助けである。自助が行えるようになる時、子供もろとも、高収入とましな生き方を楽しむだろう。
 GAINは、お前と共に作られた。単に別の政府プログラムではない。それ以上のものなのだ。
 GAINは、道のりの全段階をお前と歩む。チャイルド・ケアや、交通、就労あるいは訓練に関連する費用のような、重要な支援サービスを提供する。
 GAINは、今日の労働力に必要とされる技術を身につけさせてくれる。技術者、セールスマン、組立工、他のいくつもの職業の何にでも。
 誰もが勝つ。あなたは職と未来を得る。民間産業や企業は熟練の労働力を手に入れる。

・基礎教育が必要とみなされる人であっても、求職活動への参加を期待される。

・二つの契約に署名するよう要請される
@プログラム参加者は、権利と責任、参加免除に必要な適切な理由、参加を拒否した場合の制裁
Aプログラムのどの部分に受給者が参加するのかの通知


管理努力:ワークフェアを機能させること

・カリフォルニアの社会福祉サービス課の行政文化こそが、良い考えを長らえさせた。
・強制的なワークフェアプログラムであるにもかかわらず、GAINは福祉受給者のわずかな割合にしか達しなかった
→非難
→「資金不足」
→資金が注入されても参加者少ない
→非難
→「資源の不足」(スタッフと資金)
「GAIN哲学に忠実であるならば、スタッフは優先して、参加者を福祉の登録名簿に、長期にわたる教育期間の間保ち、福祉受給者を登録名簿から外して職に就かせることに反対するはずだ。」
・職場について訪ねられたとき、年配のスタッフは繰り返した。人的資源への投資による長期的な利や、一人親を低賃金の仕事に配置する浪費は、十分に金銭的必要を満たさない。GAINの目的は明らかに、価値のあるキャリアなのだ。

・MDRCの評価:アラメダ(教育重視)一番悪い cf リバーサイド(就労重視)

・リバーサイドの経営は、スタッフの業績を評価するためのいくつかの基準の一つとして職業斡旋基準を創設することによって、このメッセージを強調した。


福祉受給者は参加したか?

・プログラムが福祉受給者の、行動や態度か求職能力に対して何らかの認められる効果を持つと証明する研究はない。

・GAIN参加者の66%が教育の段階を卒業しておらず、教育や訓練の段階に参加した者の多くが、卒業していなかった。

・福祉受給者でGAINに関係があった者は少ない。20%以下の福祉受給者が、GAINに参加。GAINに参加した少数の人の85%は依然として福祉受給。


公式記録:評価者は何と?

・巨額の資金がGAINに注がれて、何人の福祉受給者が福祉から脱して自助へ移ったのかは、計算されない。

・MDRCの研究や、たくさんの米国政府監査室の調査は、実施における大成功に焦点をあてるが、どれくらい福祉受給者が実際に福祉から脱して自助へ移ったのかを説明するのに困る。

・リバーサイドは投資された金額が2.84倍になって返ってきた。

・全体としては乏しい結果にもかかわらず、GAINはリバーサイドのおかげで成功を宣言された。

★首尾よく福祉から脱して仕事へと移った福祉受給者の数とは対照的に、GAINへの参加が成功の尺度であったという事実は、評価に関する問題全体の根っこにある。仮にワシントンが単に参加率を求めているならば、それらはあまり働くことなく、人々を普通の訓練コースに配置することによって、満たされたであろう。カリフォルニアには、ワークフェアに登録された福祉受給者の20%以上がいるということは決してなかった。しかし、州がワシントンの要請を満たしたのは、プログラムへの参加が唯一の成功の尺度であったからだ。そのような不合理な尺度を用いる時でさえ、評価者は大成功したとは主張できなかった。ゲロンとパウリが注目したのは、「GAINについての初期の調査結果に示唆するところによれば、より豊富な―でより複雑な―JOBSプログラムは必ずしも、長期的な参加率を高めるわけではない」ということだった。就職よりも参加率に気をとられている別の例が、、、〜にある。

・対策としてカリフォルニアは教育に執着していることを明らかにし、人々を職へと移すことはほとんと強調していないし、多くの関心ごとは、教育や訓練に従事する人々が、まだ就労要請の新しい定義を満たすのに適格であるように、いかにそれをアレンジするかにあった。


一般の人々は役割を果たしたのか?

・カリフォルニアは、「教育先にありき」の哲学だったため、ワークフェアへの抵抗は他の州ほど活発ではなかった。教育や訓練の強調は、活動家から「奴隷制」の危機を引き起こさなかった。
・GAINの強制的な状態は、政治的に有名であったにもかかわらず、影響を被った福祉受給者はほとんどいなかったので、反対するのに明確なものはなかった。カリフォルニアは、福祉に対してハードな線をとることを知らされていないので、行政は、活動家は結局、それぞれの郡と提携して、訓練機会について忠告したり、積極的に参加することに落ち着くと主張する。メディアに関する限りでは、CALworksを実施する前に、政治家がGAINを悪化させるという儀式に従事するまで、GAINは成功だった。

・GAINが成功したと感じられていることは、たくさんの一般的なサービスが全ての福祉受給者にとって利用可能であるという幻想を生み出す。

★プログラムが実際に受給者に及ぶ範囲は、きわめて少なく、20%以下である(プログラム参加者の85%は福祉を受給したままである)、GAINや他の州での同様のプログラムの実施が成功したと国民が受け止めたことは、期限付き福祉の概念を導入した人々に、それを受け入れた人々にとってと同様に、ある程度の気楽さを与えた。カリフォルニアは、非常に多くの人々に(自分たち自身も含めて)長年にもわたって、それが期限付きの福祉、すなわち次の「良いアイディア」、への道を実際に上手く整えたワークフェアプログラムのモデルであると確信させた。カリフォルニアが、期限付きの福祉と厳格な懲罰を含むクリントンの福祉改革を計り知れないほどに支援したと指摘する。
・州民がまた言明したのは、政府が長期間行ってきたし、おそらく今でも行っているとおりに、彼らは雇用能力に向けての手段として教育を信じていると。


グッドアイディアに何が起こった?

・評価者こそが、ワークフェアの妥当性を長期間維持してきた。
・プログラムは福祉受給者に利用可能なサービスとたくさんの時間を保証。もちろん実際は、福祉受給者が望むキャリアパスに仕事が適する場合を除いて、人々を仕事に直接移す意図はまったくなかった。
・福祉受給者は一つの訓練プログラムから別の訓練プログラムへとたらい回しにされたが、その大半は決して何も達成しなかったように思われる。実際、GAINが実施された期間に、福祉受給者の数が増加しただけだ。
・良いアイディアに最もダメージを与えたのは、プログラムが機能していないのに、機能していると主張した評価者である。
→ JOBSプログラムのモデルに

★MDRCのような公式の評価者が、「人的資源への長期的投資」を第一哲学とする制度を評価する際に、依然としてGAINは成功していると断言した。しかも、重要な肯定的結果が見つかったのは、(研究対象の6郡の中から)一つの郡だけであり、その郡は、GAIN哲学を回避し福祉受給者を直接労働市場へ適合させたとしてもそうなのだ。

・1996年のクリントン大統領の福祉立法は、・・・



10章 なぜグッドアイディアが駄目になるのか――6つの原因モデル

★訓練の前提にあるのは、生み出されるものへの需要があり、職場での階級、人種差別、性差別に対する使用者の態度といった問題は、福祉受給者の技術が欠けていることにくらべたらあまり重要ではない、ということだ。しかし、ソーシャルワーカーの文化が頑なに執着する前提とは、より多くの訓練こそが、失業問題を解決するのであり、それは、得策を廃絶する原因となりえる秩序に従うことを、暗黙のうちに拒絶しているのである。(p209)

・しかしながら、福祉の指標は、定義しにくく、評価の目的のために、継続的な基準で記録される可能性は少ない。

・しかし、職に就くことは必ずしも貧困の除去を保証しない。

・しかし、ワークフェアを理解することは、関連情報へアクセスすることだけに立脚しているわけではない。それはまた、測定されているものに関してどの問いが問われているかを知ることにも立脚している。

★「ワークフェアプログラムにおける成功の定義は極めて疑わしい。『成功』には、訓練を修了すること、そして/あるいは、正規雇用に就くことから、登録件数を減らすことによって生じる短期的な費用削減まで、幅がありえる(ワークフェアは、厳格な資格審査の形態をとる選別装置として理解することができる)。」(p221-2)(Lightman, Ernie. 1991.)

・ワークフェアと完全雇用の関連性の欠落:「強制的な就労と就労訓練プログラムが、受給者が福祉制度から脱却するのに効果的であるという確認する、実験によって立証可能で妥当な研究は一つもない。それどころか、州の福祉改革プロジェクトの大半の評価は、就職、賃金、福祉給付金の削減に関して、統計的に有意な差異を生み出してこなかった。」

・JOBS制定の目的は、福祉を暫定的なプログラムに転換することであり、それによって、増加しているAFDC受給者が職に就き、長期の福祉依存から脱却するよう支援することであった。

★米国政府監査室(the United States General Accounting Office: GAO)
「1993年度のJOBSに費やされた(連邦と州の)支出は、合計11億ドルであった。しかし、プログラムは一般的に、最終目標として受給者の雇用に十分に焦点が置かれていない。・・・。この制度は、JOBSに参加したAFDC受給者の数や種類について説明責任を持つ州を支えるが、職に就く、あるいはAFCCを脱却する手段を獲得する受給者の数について説明責任を持つ州を支えはしない。・・・。実際、職に就いた、あるいは毎年AFDCを脱却するJOBS参加者の数は、不明である。」

・再び、MDRCは、より多くの資金と資源があれば、GAINはより良いプログラムになるだろうと推薦した。

・活動家による抗議はしばしば非効果的であったが、それらは、福祉受給者の声を表象する彼らの主張にとって重要であった。活動家によって呼び起こされた豊富なイメージ(例えば、救貧院、奴隷制、鎖に繋がれた囚人)は、ほとんど成功していない時でさえ得策を存続させる。大半の反ワークフェア批判の的は職業斡旋の質であり、それらは本質的な価値を欠いており、技術をほとんど必要としないと主張する。他の批判は、ワークフェアが既存の労働者を追放し、賃金の低下を招くというものである。

★利害集団のロビーイングの重要な側面は、「合理的な無知」の利用:あらゆる政治問題について市民は極めて合理的に無知なままである。それについて学ぶ費用が、市民の介入が政策選択に影響を及ぼす主観的確率によって増加される別の政策を政府が採用することで一人当たりが得る便益を上回る限りは。




製作:小林勇人(立命館大学大学院先端総合学術研究科)
UP:20060822 http://www.ritsumei.ac.jp/acd/gr/gsce/db2000/0212qm.htm
カリフォルニアのワークフェア政策文献表  ◇ニューヨーク市のワークフェア政策文献表 

TOP  HOME(http://www.ritsumei.ac.jp/acd/gr/gsce/)