@@@ Den neuesten demographischen Erhebungen zufolge wuNrden 1995 in Japan etwa 1,187 Mio. Kinder geboren, was die niedrigste Anzahl seit Beginn der Erhebungen im Jahre 1899 darstellt. GleichermaƒÀen niedrig ist die Geburtenrate, die angibt, wie viele Kinder eine Frau im Laufe ihres Lebens zur Welt bringt- sie liegt bei 1.43. Wenngleich sie immer noch hoNher als die deutsche von 1.28 ausfaNllt, so ist doch auch fuNr die Zukunft Japans ein BevoNlkerungsruNckgang abzusehen. Dessen GruNnde sind ebenso in der zunehmenden BerufstaNtigkeit von Frauen zu sehen wie im steigenden Heiratsalter (durchschnittliches erstes Heiratsalter bei MaNnnern 28.5 Jahre, bei Frauen 26.3 Jahre).
@@@ Die durchschnittliche Lebenserwartung der Japaner betraNgt, auch wenn es aufgrund des groƒÀen Erdbebens von Kobe 1995 einen leichten RuNckgang gab, bei MaNnnern immer noch 76.36 Jahre und bei Frauen 82.84 Jahre, womit die japanischen MaNnner seit zehn und die japanischen Frauen seit elf Jahren ununterbrochen an der Weltspitze stehen. 1996 gab es in Japan mehr als 7,000 Personen die alter als 100 Jahre alt waren.
@@@ Infolge dieser voranschreitenden Alterung veraNndert sich die Familienstruktur in groƒÀem MaƒÀe. 1995 lebte in ungefaNhr einem Drittel aller Haushalte eine Person, die aNlter als 65 Jahre war, doch unter diesen steigt die Zahl der allein oder nur mit dem Ehepartner lebenden Personen und betraNgt mittlerweile 41.4“ der aNlteren Haushalte. Ein Vergleich mit den 21.7“ von vor zehn Jahren zeigt, wieviel sich veraNndert hat. Das Problem besteht vor allem darin, daƒÀ bereits 861,000 Personen uNber 65 Jahre pflegebeduNrftig und 284,000 davon‡ bettlaNgerig sind. Das bedeutet fuNr die betroffenen Familien eine enorme Belastung in zeitlicher,‚†‚‰ nanzieller wie psychischer Hinsicht. Aufgrund dieser Lage erwartet die Allgemeinheit staatliche MaƒÀnahmen zur LoNsung des Pflegeproblems.
@@@ Die erste MaƒÀnahme betrifft die Institutionalisierung des Pflegeurlaubs. So kam es 1995 zu einer AN nderung des Erziehungsurlaubsgesetzes, welches einem Arbeitnehmer fuNr jedes Kind einen einmaligen Erziehungsurlaub bis zur Vollendung des ersten Lebensjahres zusichert. Nun wurde auch der Pflegeurlaub in dieses Gesetz einbezogen und mit dessen Neufassung juristisch anerkannt. Konkret kann sich ein Arbeitnehmer, um Ehepartner, Eltern, Kinder oder die Eltern des Ehepartners zu pflegen, pro PflegebeduNrftigen maximal drei Monate hintereinander beurlauben lassen. Die Lohnfortzahlung fuNr diesen Zeitraum ist allerdings nicht gesichert. Da zudem der Pflegeurlaub nur einmal pro PflegebeduNrftigen in Anspruch genommen werden kann, faNllt es aNuƒÀerst schwer zu entscheiden, bei welchem Zustand des PflegebeduNrftigen dies getan werden sollte. Das Pflegeurlaubssystem tritt ab April 1999 in Kraft.
@@@ Mit der Institutionalisierung des Pflegeurlaubs gab es zumindest hinsichtlich der zeitlichen Seite der Pflege einen Fortschritt. Die naNchste Aufgabe ist nun das Angebot von Pflegediensten sowie die‚†‚‰ nanzielle Absicherung. Als MaƒÀnahme dafuNr plant man, ein Pflegeversicherungsgesetz zu erlassen. Im folgenden soll die bisherige Diskussion um die Institutionalisierung der Pflegeversicherung abriƒÀartig vorgestellt werden.
@@@ ZunaNchst soll der Verlauf der Diskussion ruNckblickend umrissen werden. 1989 verabschiedete die Regierung als MaƒÀnahme zur Pflege AN lterer eine 10-Jahres Strategie, den‡ Golden Plan , der den Schwerpunkt auf die haNusliche Pflege legte. Ausgehend von den daraufhin in allen Kommunen erstellten SozialplaNnen fuNr alte Menschen sowie den darin aufgefuNhrten Zahlen kam es 1994 zu einer Neuauflage des‡ Golden Plan , die vorsah, die Zahl der im 1989er Plan auf 100,000 veranschlagten‡ Home Helper auf 170,000 anzuheben. Hinsichtlich der Sicherung der‚†‚‰ nanziellen Mittel, die fuNr eine der gesellschaftlichen Alterung angemessene Reform des Sozialversicherungssystems erforderlich sind, wurde von der Regierung auch eine‡ Nationale Sozialsteuer vorgeschlagen, die jedoch auf so starke Proteste stieƒÀ, daƒÀ sie nicht verwirklicht werden konnte. So richtete man sein Augenmerk schlieƒÀlich darauf, die Gelder uNber eine Sozialversicherung aufzubringen.
@@@ Konkrete Diskussionen uNber die EinfuNhrung einer Pflegeversicherung setzten vor zwei Jahren ein. Als erstes wurde sie im Dezember 1994 von einer Forschungsgruppe des Sozialministeriums gefordert, die sich mit dem System der Pflege und der UnterstuNtzung der SelbstaNndigkeit AN lterer befaƒÀt. Daraufhin wurde die MoNglichkeit einer staatlichen Pflegeversicherung im beratenden Gremium des Sozialministers, dem fuNr die soziale Absicherung AN lterer zustaNndigen AusschuƒÀ, gepruNft, welcher in seinem Zwischenbericht vom 26.07.1995 deutlich machte, daƒÀ er die EinfuNhrung einer Sozialversicherung fuNr angemessen hielt. Zur gleichen Zeit unterbreitete der SozialversicherungsausschuƒÀ als beratendes Gremium des MinisterpraNsidenten diesem eine aNhnliche Empfehlung.
@@@ Damit hatte man sich auf die Form einer Sozialversicherung festgelegt und ging ab Herbst 1995 dazu uNber, deren konkrete Institutionalisierung in den verschiedenen Gremien auszuarbeiten. Auch die sozialpolitische Projektgruppe der koalierenden Regierungsparteien begann im Oktober 1995, sich damit auseinanderzusetzen. Im Ergebnis dessen veroNffentlichte der o. g. AusschuƒÀ des Sozialministeriums am 22.04.1996 seinen AbschluƒÀbericht. Dieser fuNhrte zur LoNsung einiger wichtiger Punkte, uNber die man sich nicht einigen konnte, mehrere VorschlaNge auf. Am 15.05.1996 legte das Sozialministerium seinem AusschuƒÀ einen Entwurf vor, den es auf Grundlage des Berichtes erarbeitet hatte. Dieser stieƒÀ jedoch in zwei Punkten auf Ablehnung : zum einen darin, die Kommunen zu den TraNgern der Versicherung zu machen, und zum anderen darin, keine Geldzahlungen zu leisten. Unter BeruNcksichtigung dieser Reaktionen nahm das Sozialministerium VeraNnderungen vor und erstellte mit seiner abschlieƒÀenden Vorlage vom 21.05.1996 die GrundzuNge eines Gesetzesentwurfes.
@@@ Hinsichtlich der Gesetzgebung entschieden sich Regierung und Regierungsparteien jedoch dafuNr, von einer Vorlage des Gesetzesentwurfes auf einer regulaNren Parlamentssitzung des Jahres 1996 vorerst abzusehen. Damit beruNcksichtigte man den Widerstand von BevoNlkerung und Kommunen gegen neue Belastungen und gab der BewaNltigung des Schuldenproblems der Wohnungsbaugesellschaften den Vorrang. Ab Juli 1996 veranstalteten die Regierungsparteien landesweit oNffentliche AnhoNrungen zu dem Gesetzesentwurf und legten im September 1996 der Regierung ihrerseits eine darauf basierende revidierte Fassung zum Entwurf des Sozialministeriums vor.
@@@ So nahm die Diskussion um die Institutionalisierung Formen an. Aber auch wenn es uNber die Pflegeversicherung Einvernehmen in der Koalition gab und sie in der RegierungserklaNrung des MinisterpraNsidenten ErwaNhnung fand, so diente sie doch nur als Bindemittel, das die Regierungsparteien zusammenhielt. Da sich im Vorfeld der Unterhauswahlen die Regierungsparteien, die Sozialdemokratische Partei und die Neue Partei (engl. : New Harbinger Party), nicht zuletzt wegen ihrer Beteiligung an der Bildung neuer Parteien, im Herbst 1996 entzweiten und da die im September einberufene Sondersitzung des Parlaments gleich zu Beginn das Unterhaus aufloNste, um Neuwahlen anzuberaumen, war es dem Parlament nicht mehr moNglich, die Pflegeversicherung auf einer Sondersitzung zu beraten. Somit wird deren PruNfung erst nach den Wahlen unter der neuen Regierung wieder beginnen. DaƒÀ es dabei um von der bisherigen Diskussion verschiedene Inhalte gehen wird, ist nicht auszuschlieƒÀen.
@@@ Als naNchstes seien die wichtigsten Problempunkte sowie der Inhalt der Diskussion vorgestellt. Das erste Problem besteht darin, wer die Pflege uNbernehmen soll. Es gibt grundlegend gegensaNtzliche Meinungen daruNber, ob dies in der Verantwortung der Gesellschaft oder in der Verantwortung des einzelnen liegt. Zwar geht jeder davon aus, daƒÀ die Gesellschaft altert, doch verlaNƒÀt sich mancher dabei auf den‡ Wohlfahrtsstaat japanischen Typs , eine Annahme, die sich auch hinter der VernachlaNssigung des Pflegeproblems verbirgt. Deren Verfechter sind der Ansicht, daƒÀ die Pflege durch Selbsthilfeanstrengungen sowie die Familie bewaNltigt werden soll. Diese nach wie vor stark verwurzelte familistische Denkweise befuNrwortet eine Vermeidung oNffentlicher Aufwendungen. Damit verbindet sich, die Plegeleistung vor allem durch Frauen als selbstverstaNndlich zu betrachten. Doch angesichts des auffaNlligen Verlusts von Pflegekompetenz aufgrund des Wandels der Familie, beispielsweise die sinkende Kinderzahl sowie die zunehmende BerufstaNtigkeit von Frauen, erweist sich eine solche Denkweise als zunehmend obsolet.
@@@ Das zweite Problem bezieht sich darauf, wer in welcher Form die Kosten der Pflege traNgt. Die einen sind der Meinung, daƒÀ dies in Form von Steuern gehandhabt werden muNsse. Die anderen sperren sich gegen die Vorstellung von‡ Wohlfahrt und befuNrworten ein Versicherungssystem, um das BewuƒÀtsein des PflegeempfaNngers fuNr seine Rechte zu verdeutlichen. AuƒÀerdem wurde kritisiert, daƒÀ man bei dem System keine WahlmoNglichkeit hinsichtlich der entsprechenden Einrichtungen hat. Auf jeden Fall stellt sich die Frage, wie die vom Sozialministerium fuNr das Jahr 2000 errechnete Kostensumme von 4.8 Billionen Yen (fuNr alle Pflegedienste, haNusliche wie institutionelle) getragen werden soll.
@@@ GegenwaNrtig werden die Kosten der SozialmaƒÀnahmen fuNr AN ltere durch Steuergelder abgedeckt. Im Falle einer Pflegeversicherung- so der dieser zugrundeliegende Gedanke- wuNrde die HaNlfte von der oNffentlichen Hand, der Rest aus den VersicherungsbeitraNgen kommen. Da erstere zu gleichen Teilen vom Staat und von den Kommunen uNbernommen werden soll, wuNrden die Aufwendungen des Staates sich auf die HaNlfte der gegenwaNrtigen verringern, waNhrend sie fuNr die Kommunen um diesen Anteil steigen wuNrden. Gegen diese Belastung richtet sich ihr Widerstand, denn sie haben bereits unter dem Anstieg ihrer Aufwendungen fuNr medizinische Behandlung zu leiden gehabt. Aber daruNber, was diese Belastung fuNr die Kommunen bedeutet, gehen die Meinungen auseinander. Betrachten die einen sie als geringfuNgig, so die anderen als schwerwiegend. Ein AnlaƒÀ fuNr die EroNrterung der EinfuNhrung eines Pflichtversicherungssystems waren die expandierenden Behandlungskosten bei AN lteren, die uNber lange Zeit im Krankenhaus liegen, weil sie gepflegt werden muNssen. Daher kann man uNber die Belastung der Kommunen nicht urteilen, wenn man auƒÀer acht laNƒÀt, in welchem MaƒÀe sich die Aufwendungen der Krankenversicherungen durch die Pflegeversicherung verringern. Es ist also zu klaNren, in welchem VerhaNltnis die Gesamtheit der Sozialversicherungen zur EinfuNhrung der Pflegeversicherung und insbesondere deren‚†‚‰ nanziellen Aspekten steht. Solange das nicht geklaNrt ist, befuNrchtet man, daƒÀ zu den gegenwaNrtig hochverschuldeten Krankenversicherungen nur eine neue Institution hinzukommt, die in die roten Zahlen geraNt.
@@@ In der Pflegeversicherung ist auch die Intention enthalten, medizinische Behandlung und Pflege als Bereiche voneinander zu trennen und die medizinischen Kosten zu senken. Der AN rzteverband ist gegen eine solche Trennung und dies nicht ohne Grund : Ohne die Pflege AN lterer koNnnen viele AN rzte in der gegenwaNrtigen Situation nicht uNberleben.
@@@ Des weiteren gibt es ablehnende Stimmen seitens der UnternehmerverbaNnde. Sie halten eine Belastung der Unternehmen fuNr unangebracht, weil sie durch diese ihre internationale KonkurrenzfaNhigkeit negativ beeinfluƒÀt sehen und weil die Pflegeversicherung Regionen, nicht jedoch Berufszweige betrifft.
@@@ Ein zusaNtzliches Problem sind die VersicherungsbeitraNge. Handelt es sich um eine feste Summe, so werden nicht nur die AN lteren und die Personen mit geringem Einkommen stark belastet, sondern auch die Unterschiede im Niveau der regionalen Dienste nicht widergespiegelt. Und sollte man die BeitraNge von der Rente abziehen, dann- so die BefuNrchtung- geriete das Leben vieler PensionaNre unter Druck. Hinsichtlich von ZahlungsruNckstaNnden befuNrworten manche die Senkung der Leistungsrate in einem solchen Falle, doch es besteht die Gefahr, daƒÀ einige AN ltere dann keine Pflege mehr in Anspruch nehmen koNnnten.
@@@ Das dritte Problem besteht darin, wer die VersicherungsbeitraNge einzieht und wer die Pflegedienste zur VerfuNgung stellt. Drei Ebenen sind denkbar : der Staat, die PraNfekturen und die Kommunen. Letztere straNuben sich, weil sie aNhnliche Probleme wie bei der staatlichen Krankenkasse befuNrchten, die immer noch tief in den roten Zahlen steckt. Dazu kommen die Verwaltungsaufgaben sowie der Tatbestand, daƒÀ sich auf kommunaler Ebene, wo viele Menschen einander kennen, die Anerkennung der PflegebeduNrftigkeit schwer objektivieren laNƒÀt.
@@@ Eingedenk dessen, sowie der starken Forderung nach Beteiligung der PraNfekturen und nach‚†‚‰ nanzieller UnterstuNtzung seitens des Staates, kam die Idee auf, daƒÀ Kommunen und PraNfekturen gemeinsam eine juristische Person zur BewaNltigung der Verwaltung etablieren. Doch dieses Bestreben, die Lasten fuNr die Kommunen zu senken, kann durchaus auch nur mit einem Haltungsumschwung von Abgeordneten der Regierungsparteien im Vorfeld der Wahlen beim Stimmenfang in ihren Wahlkreisen zu tun haben, und es bleibt ungewiƒÀ, inwieweit hierbei das System insgesamt beruNcksichtigt wurde. Die wichtige Entscheidung uNber den Charakter einer Institution von der Bewertung des Augenblicks abhaNngig zu machen, stoNƒÀt bereits auf Kritik.
@@@ Das vierte Problem betrifft den Inhalt der Dienste. Der Vorschlag des Sozialministeriums zum Gesetzesentwurf sah vor, zunaNchst die haNuslichen Dienste und spaNter dann auch die institutionellen zu schaffen. Hierbei spielte auch eine Rolle, daƒÀ man die VersicherungsbeitraNge anfangs niedrig halten wollte. Dagegen gab es jedoch starke Proteste mit der BegruNndung, daƒÀ dies die Verwaltungsarbeit der Kommunen kompliziere, also deren Belastung erhoNhe und zu einem Durcheinander von Versicherungssystem und MaƒÀnahmensystem fuNhre, weshalb sich nun die Tendenz verstaNrkt, haNusliche und institutionelle Dienste gleichzeitig auszubauen. Dies koNnnte jedoch zu VerzoNgerungen fuNhren, denn es braucht einige Zeit, die Einrichtungen und das erforderliche Personal zur VerfuNgung zu stellen. AuƒÀerdem wird stark kritisiert, daƒÀ man die GewaNhrleistung des Personals fuNr diese Dienste zu rosig sehe. Ignoriert werden die tatsaNchlichen Bedingungen der gegenwaNrtigen Pflegearbeit, insbesondere der‡ Home Helper , die sich auf niedrigstem Niveau bewegen : die Tendenz zum Teilzeitjob verstaNrkt sich, ihr Status ist ungesichert, es gibt keine Anerkennung fuNr Pflegearbeiter/innen als Beruf.
@@@ Nach wie vor gibt es Kommunen, die uNber kein System der haNuslichen Pflege verfuNgen, und man kann sich nicht einigen, ob dort als AN quivalent fuNr die Dienste Geld ausgezahlt oder ber die VersicherungsbeitraNge gesenkt werden sollen. Das Sozialministerium ist jedoch vorerst gegen Bargeldzahlungen, da es befuNrchtet, daƒÀ dadurch die VersicherungsbeitraNge steigen und der Ausbau von Einrichtungen vernachlaNssigt werden koNnnte. Auch wenn es Leute gibt, die sich dagegen straNuben,‡ Home Helper in ihre Familie einzubeziehen oder die Pflege durch FamilienangehoNrige befuNrworten, so sind doch die Stimmen nicht zu uNberhoNren, die eine angemessene Entlohnung der von diesen FamilienangehoNrigen erbrachten Leistungen fordern. Dabei ist allerdings zu bedenken, daƒÀ Geldzahlungen auch zur Fixierung von FamilienangehoNrigen, insbesondere Frauen auf die Pflegearbeit fuNhren koNnnen.
@@@ Das fuNnfte Problem betrifft den Beginn der Beitragszahlungen sowie das Spektrum derjenigen, die zur Inanspruchnahme der Dienste berechtigt sind. Der erste Entwurf sah vor, daƒÀ man ab dem 20. Lebensjahr einzahlt und ab dem 65. Lebensjahr die Leistungen in Anspruch nimmt. Dahinter verbarg sich auch die Absicht, die BeitraNge moNglichst niedrig zu halten. Kritische Stimmen wiesen jedoch darauf hin, daƒÀ es bei einer Versicherung moNglich sein muNsse, bereits waNhrend des Zeitraums der Beitragszahlungen Dienste in Anspruch zu nehmen. Ansonsten waNre die Pflegeversicherung- nicht anders als die Rentenversicherung- ein Mechanismus der gegenseitigen Hilfe zwischen den Generationen. SchlieƒÀlich entschied man sich dafuNr, den Beginn sowohl der Beitragszahlungen als auch der Leistungen beim 40 Lebensjahr anzusetzen. Damit wurden allerdings Behinderungen, beispielsweise durch VerkehrsunfaNlle, ausgeschlossen. Behinderte insgesamt‚†‚‰ nden keine BeruNcksichtigung.
@@@ Hinsichtlich der EinfuNhrung dieses Systems hatte das Sozialministerium urspruNnglich an 1997 gedacht, aber aufgrund der dargestellten Diskussion kam es zu VerzoNgerungen. PlaNdierte man daraufhin zunaNchst fuNr eine EinfuNhrung der haNuslichen Dienste ab 1999 und der institutionellen Dienste ab 2001, so hat sich mittlerweile die Auffassung durchgesetzt, mit beiden gleichzeitig im Jahre 2000 zu beginnen.
@@@ AbschlieƒÀend sei auf weiterhin bestehende Aufgaben hingewiesen. Wie aus der bisherigen Diskussion ersichtlich, stellt es eines der groNƒÀten Probleme dar, daƒÀ die drei beteiligten Seiten- erstens medizinische Einrichtungen und andere Anbieter von Diensten, zweitens die Zahler, vor allem Unternehmen, sowie drittens die PflegeempfaNnger- in ihren jeweiligen engen Interessen befangen bleiben und sich nicht ausreichend bewuƒÀt machen, daƒÀ es sich hierbei um ein Problem der Gesellschaft handelt. Unzureichend ist auƒÀerdem der Meinungsaustausch zwischen ihnen. Die Diskussion wird unter Leitung der BuNrokratie gefuNhrt, sie reflektiert die Meinungen in der BevoNlkerung nur partiell und zeigt sich oft als Instrument politischer HaNndel, womit schlieƒÀlich die StaNrke der politischen Sprachgewalt uNber die QualitaNt dieses Systems entscheidet.
@@@ Noch gibt es keine Einigung daruNber, ob die Pflege mittels Steuern oder mittels einer Versicherung gewaNhrleistet werden soll, auch wenn man mittlerweile allgemein darin uNbereinstimmt, daƒÀ Pflege zu garantieren ist. Da es sich bei deren Institutionalisierung aber um eine Aufgabe von groƒÀer Dringlichkeit handelt, muƒÀ hinsichtlich der grundlegenden Probleme schnellstens ein nationales Einvernehmen hergestellt werden.
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