Japanische Umweltpolitik : Politik, Verwaltung, Unternehmen und Bu�Nrger
 
 

Hiroshi MURAKAMI

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Vorbemerkung

�@�@�@ Dieser Aufsatz versucht, einen U�N berblick u�Nber die japanische Umweltpollitik zu geben, ihre Leistungen sowie die noch ungelo�Nsten Aufgaben darzustellen sowie jene politischen Entscheidungsprozesse zu untersuchen, auf die ihre Sta�Nrken und Schwa�Nchen zuru�Nckgehen. Zuna�Nchst werden die Leistungen in den einzelnen Problembereichen und die entsprechenden politischen Instrumente bewertet (1). Danach wird die Situation in den 70er Jahren, der Periode extremer Umweltverschmutzung, mit der gegenwa�Nrtigen Situation verglichen (2). Ich stelle einige Fallstudien vor (3), analysiere die Charakteristik des Entscheidungprozesses (4) und gebe zum SchluƒÀ (5) einen Ausblick in die Zukunft.

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I. Internationaler Vergleich

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�@�@�@ Um zu katalogisieren, welche Problembereiche Umweltpolitik behandelt und welche Instrumente sie anwendet, kann das japanische Umweltgrundlagengesetz von 1993 hilfreich sein. Darin werden als Gegensta�Nnde der Umweltpolitik Luft, Wasser, Boden, Naturschutz und La�Nrm bestimmt (Art. 14, 16). Als Instrumente werden Assessment (Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung), Regulation,‚†‚‰ nanzielle Unterstu�Ntzung,‚†‚‰ nanzielle Belastung, Bau von Einrichtungen, Fo�Nrderung der Benutzung umweltfreundlicher Produkte, Erziehung, Forderung privater Verba�Nnde, Information, Untersuchung, Aufsicht, Fo�Nrderung von Technologieentwicklung, Konfliktlo�Nsung und Entscha�Ndigung benannt ; daru�Nber hinaus der nationale Umweltplan sowie regionale Umweltschutzpla�Nne. An dieser Liste wird jedoch kritisiert, daƒÀ sie weder eine gesetzlich vorgeschriebene Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung noch die Bu�Nrgerbeteiligung am EntscheidungsprozeƒÀ entha�Nlt.

�@ 1. Vergleich nach Problembereichen

�@�@�@ Die folgenden Beschreibungen basieren auf Daten, die vor allem um 1990 erhoben wurden.

(1) Japan hat eine strengere Regulation fu�Nr Luftverschmutzung als Westeuropa. Emissionen von NOx, SOx und C02 pro Kopf sind auf dem weltweit niedrigsten Niveau. Die Regulation fu�Nr die einzelnen Fahrzeug-Emissionen ist am strengsten.

(2) Die Wasserverschmutzung der Flu�Nsse gema�NƒÀ BOD entspricht der in Westeuropa und hat sich in den letzten 20 Jahren nur gering verbessert. Die Kla�Nranlagen sind schnell gebaut worden und versorgen heute 45�“ der Bevo�Nlkerung, aber das Abwasser aus den Haushalten hat erschreckend zugenommen. Dagegen ist die Schwermetallverschmutzung wie bei der Minamata-Krankheit zuru�Nckgegangen, die Grenzwerte werden nahezu eingehalten.
(3) Die Bereiche, in denen Japan den westeuropa�Nischen La�Nndern nachsteht, La�Nrm, Abfall und Naturschutz. Die Bevolkerung, die einem Larm von uber 65 db ausgesetzt ist, erreicht 38�“, wahrend dies in Deutschland nur 10�“ betrifft und in Grosbritannien 611/9. Einer der Grunde ist die schwache Stadtplanung. Gewerbeabfalle (pro GNP) sowie Hausmu�Nll (pro Kopf), sind ho�Nher als in Westeuropa, obwohl das Recycling von Glas und Papier in Japan wenig fortgeschritten ist. Naturschutzgebiete (Nationalparks) machen 6�“ der Gesamtfla�Nche aus ; in Grosbritannien sind es 19�“, in Deutschland, 14�“, in den USA 11�“. In diesen Nationalparks du�Nrfen jedoch Skigela�Nnde und Golfpla�Ntze angelegt werden mit Ausnahme spezieller Gebiete. Andererseits sind nur noch 55�“ der langen Meerku�Nste Naturku�Nste, denn die Betonierung schreitet voran.

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�@ 2. Vergleich nach politischen Instrumenten

�@�@�@a) Regulation der Emission

�@�@�@ Die Emission bestimmter Schadstoffe ist umfassend reguliert durch Gesetze, lokale Verordnungen und Vereinbarungen mit Unternehmen. Die‡� Einzelregelung bestimmt die Grenzwerte fu�Nr jede Fabrik, jedes Auto. Die Grenzwertsetzung liegt in der Kompetenz des Ministeriums fu�Nr Umwelt, und sie wird im allgemeinen gut befolgt. Daru�Nber hinaus kann fu�Nr hochverschmutzte Gebiete auch eine‡� Gesamtregelung festgelegt werden. Gleichwohl u�Nberschreitet die sich dabei ergebende reale Verschmutzung manchmal die Umweltstandards.

�@�@�@b) Technologie und Einrichtungen

�@�@�@ Um diese Grenzwerte zu erfu�Nllen, sind Umweltschutztechnologien entwickelt und umweltschu�Ntzende Einrichtungen gebaut worden. Die Regierung unterstu�Ntzte die Unternehmen bei umweltschu�Ntzenden Investitionen durch Darlehen und Steuerbegu�Nnstigungen. Solche Investitionen im privaten Sektor betrugen 1975 21�“ der gesamten privaten Investitionen. 1990 betrugen die o�Nffentlichen und privaten Investitionen fu�Nr Umweltschutz 7000 Mrd Yen ; ihr Anteil an den Gesamtinvestitionen (3.4�“) ist der gro�NƒÀte unter den OECD-La�Nndern.

�@�@�@c) Regulation der Raumnutzung

�@�@�@ Im Unterschied zur Emission sind in Japan z. B. Naturschutz, Stadtplanung und der Autoverkehr in Stadtzentren geringer reguliert als in Westeuropa und Nordamerika. Die Kompetenzen dafu�Nr sind zwischen MU und anderen Ministerien geteilt, und die Politik kann nicht den Widerstand der Grundstu�Ncksbesitzer, der Autofahrer, der Ha�Nndler oder Unternehmen u�Nberwinden.

�@�@�@d) Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung (Assessment)

�@�@�@ Die meisten Industrielander sowie auch China und Su�Ndkorea haben Gesetze fu�Nr eine Umweltvertra�Nglichkeitspru�Nfung. Japan ist eine Ausnahme und verwaltet Assessment nur auf KabinettsentschluƒÀ (s. Fallstudien). Japanisches Assessment ist auch inhaltlich ungenu�Ngend : Die privaten Projekttra�Nger sind nicht gesetzlich gebunden. Das Assessment wird durchgefu�Nhrt, nachdem das Projekt bereits geplant ist, normalerweise ohne‡� scoping und ohne den Vergleich alternativer Pla�Nne. Das Assesment wird vom Projekttra�Nger selber durchgefu�Nhrt und vom betreffenden Ministerium (z. B. fu�Nr StraƒÀen das Bauministerium) beurteilt. Nur auf Antrag dieses Ministeriums kann das MU beratend eingreifen.

�@(5) Gebu�Nhren und Umweltsteuer
Gebu�Nhren und Umweltsteuern, mit denen in Europa und Amerika oft Benzin, Abfa�Nlle und Abwa�Nsser belastet werden, hat Japan noch nicht eingefuhrt. Solch eine‡�‚†‚‰ nanzielle Belastung wird theoretisch fu�Nr ef‚†‚‰ zient und gerecht gehalten. Jetzt bestimmt das japanische Umweltgrundlagengesetz die Mo�Nglichkeit solcher Belastungen mit der Vorbedingung, daƒÀ die Bevo�Nlkerung dafu�Nr Versta�Nndnis und Mitwirkung zeigt. Diese behutsame Bestimmung spiegelt den Widerstand von MITI und Unternehmern gegen solche Belastungen wider.
�@(6) Bu�Nrgerbeteiligung ist willkommen in Bereichen wie Naturbeobachtung und Recycling. Bu�Nrger ko�Nnnen sich auch zur Lo�Nsung von einfacheren Verschmutzungsscha�Ndigungen mit der Bitte um Schlichtung an die Verwaltung wenden. Aber unter dem Umwelt-Assessmentsystem wird den Bu�Nrgern nur das Recht gewa�Nhrt, ihre Meinung schriftlich vorzulegen.
�@(7) Forschung, Planung und Werbung ko�Nnnen das Verhalten der Bu�Nrger, Unternehmen sowie Ministerien beeinflussen, aber natu�Nrlich haben sie an sich keine Bindungskraft.

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II. Die Entwicklung der Umweltpolitik und ihre Perspektive

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�@ 1. Die 70er Jahre

�@�@�@ Die japanische Umweltpolitik nahm erst 1970 eine bestimmte Form an, als aus dem Umweltschutzgesetz der oft kritisierte Satz‡� Harmonie mit der Wirtschaftsentwicklung gestrichen wurde, und 1971, als das Ministerium fu�Nr Umwelt (MU) eingerichtet wurde. Den Hintergrund dafu�Nr bildeten die schlimmste Verschmutzung, vor allem aus dem schnellen industriellen Wachstum resultierend, und die aktiven Bu�Nrgerinitiativen dagegen. Aber solche Faktoren konnten auf den politischen ProzeƒÀ nur u�Nber den juristischen und politischen Weg einwirken. Der erste waren Gerichtsklagen wie gegen die‡� Vier GroƒÀen Umweltverschmutzungen , der letztere waren die‡� progressiven Kommunen , d. h. die Gouverneure und Bu�Nrgermeister, die durch Direktwahlsystem mit der Unterstu�Ntzung von Sozialisten und Kommunisten gewa�Nhlt wurden. Die Zahl solcher Bu�Nrgermeister stieg von 22 (1964) auf 131 (1973). Es gab 1975 10‡� Progressive Pra�Nfekturen , einschlieƒÀlich Tokyo, Kanagawa, Osaka, Kyoto. Diese machten Experimente, die u�Nber den nationalen Standard in Bereichen wie Umwelt- und Wohlfahrtspolitik hinausgingen.
�@�@�@ Demgegenu�Nber waren das Parlament und die lokalen Vertretungsorgane nicht entgegenkommend. Im Parlament kamen mehr Abgeordnete aus den la�Nndlichen Gebieten, wo die industrielle Verschmutzung sich in Grenzen hielt. Die regierende liberaldemokratische Partei verlor im Unterhaus zwischen 1967 und 1972 nur 2�“ ihrer Stimmen und behielt ihre absolute Mehrheit der Sitze, weil sie trotz sozialer Probleme die Wa�Nhler klientelistisch uber ihre Lobby-Politik halten konnte. Lokale Vertretungsorgane waren (und sind) oft von Konservativen beherrscht.
�@�@�@ Die zentrale Regierung verbesserte die Umweltpolitik, gro�NƒÀtenteils gezwungen durch juristische Urteile gegen Unternehmen und Regierungswechsel sowie Experimente des Umweltschutzes auf der lokalen Ebene.

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�@ 2. Die 80er Jahre und heute

�@�@�@ So wurde die Umweltpolitik rechtlich sowie organisatorisch (als Verwaltung) institutionalisiert, setzte Grenzwerte fu�Nr Luft und Wasser und lo�Nste in beachtlicher Weise das Problem industrieller Verschmutzung. Aber in den 80er Jahren verscha�Nrften sich neue Probleme durch die sta�Ndtische und verbrauchsorientierte Wirtschaft, Bodenspekulation und o�Nffentliche Bauvorhaben. Diese neuen Umweltprobleme sind erstens die‡� Umweltverschmutzung durch Stadtleben �f wie Autoabgase, Haushaltsabwa�Nsser und Abfa�Nlle, und zweitens die Umweltzersto�Nrung durch o�Nffentliche und private Bauprojekte wie StraƒÀen und Golfpla�Ntze.
�@�@�@ Zwar ko�Nnnte man diese zwei neuen Typen a�Nhnlich wie die vormalige industrielle Verschmutzung interpretieren, d. h. Unternehmer (Autohersteller oder Bau‚†‚‰ rmen) und Staat auch hierfu�Nr verantwortlich zu erkla�Nren. Aber zugleich muƒÀ man zugeben : Der sta�Ndtische Typ der Verschmutzung entsteht aus dem‡� bequemen Leben der Bu�Nrger. Der Bauprojekt-Typ erha�Nlt seine Legitimation durch o�Nffentliche Wohlfahrt oder regionale Entwicklung und formt die Basis der Interessenstruktur von vielen Abgeordneten, vom Bauministerium bis zu den Kommunen. Der Kreis der Verantwortlichen ist gro�NƒÀer, Umweltzersto�Nrung ist eingegliedert in die Lebensweise oder in die politisch-administrativen Strukturen und daher schwer zu kontrollieren.
�@�@�@ Natu�Nrlich behandelt das MU auch diese neuen Probleme. Aber andererseits hat sich der politische ProzeƒÀ gea�Nndert : Die juristische Klage ist gegen diese neue Typen der Umweltverschlechterung nicht so erfolgreich wie gegen die ehemalige, die Menschen scha�Ndigende industrielle Verschmutzung. Die progressiven lokalen Regierungen sind fast verschwunden, nachdem die Konservativen ihre Politik verbesserten, die Neo-Buddhisten (Komeito) sie unterstu�Ntzten und andererseits die Sozialisten in einen Machtkampf mit den erstarkenden Kommunisten gerieten.
�@�@�@ Ein Vergleich zwischen den 70er Jahren und heute zeigt die folgende Tabelle. In welcher Weise kann sich die Umweltpolitik angesichts der vera�Nnderten Umweltprobleme und unter den vera�Nnderten politischen Strukturen entwickeln ?
�@�@�@ Wie auch in den folgenden Fallstudien zu sehen ist, gibt es zwischen dem politischen ProzeƒÀ in den 70er Jahren und demjenigen heute sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede. Gemeinsam ist ihnen, daƒÀ die Regulationen fu�Nr Umweltschutz immer mit privaten Technologien und o�Nffentlichen Investitionen verwirklicht worden sind, aber zugleich nicht daru�Nber hinaus das Verhalten der Unternehmen, Bu�Nrger und Ministerien a�Nnderten. Der Unterschied ist : In den 70er Jahren schuf der politische‡� input das Rechts und Verwaltungssystem fu�Nr Umweltpolitik, dann setzten diese Institutionen bis heute die Umweltpolitik fort, obwohl die politischen Kra�Nfte in den 80er Jahren schwa�Ncher geworden sind.
�@�@�@ Es ist bemerkenswert, daƒÀ trotz der schwa�Ncheren politischen Kra�Nfte die Umweltpolitik nur wenige Ru�Nckschritte erleiden muƒÀte, z. B. die Milderung der NOX-Grenzwerte (1978), die Begrenzung der Verschmutzungsentscha�Ndigung (1987) und die Ku�Nrzung des MU-Etats zwischen 1983-1986. Nun aber ist politische Fu�Nhrung wieder no�Ntig, damit der Umweltschutz weiter verbessert werden kann.

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III. Fallstudien

�@ 1. Regulation der Autoabgase (1976)

�@�@�@ 1970-72 entstanden in den GroƒÀsta�Ndten gesundheitliche Scha�Nden durch Oxidant-Smog, gebildet aus NOx (46.000 Gescha�Ndigte im Jahr 1975).
�@�@�@ 1972 wollte das MU einen strengeren Grenzwert innerhalb von drei Jahren einfu�Nhren, aber die Autohersteller behaupteten, daƒÀ dies technisch unmo�Nglich sei. Auch der Industrieverband warnte vor einem Ru�Nckgang der internationalen Konkurrenzfa�Nhigkeit durch die Kosten fu�Nr Umweltschutz.
�@�@�@ GroƒÀstadtregierungen, meistens progressive, setzten gemeinsam ein eigenes Forschungsorgan ein, kritisierten die Auto‚†‚‰ rmen und warnten, daƒÀ sie bereit seien, den Autoverkehr zu regulieren und Gebu�Nhren aufzulegen. Mit Hilfe dieser politischen Verbu�Nndeten konnte das MU die neue Regelung 1978 verwirklichen.‡� Eine klare Entscheidung, die die Konkurrenz um Forschung auslo�Nste und auch ef‚†‚‰ ziente, konkurrenzfa�Nhige Autos entstehen lieƒÀ .

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�@ 2. Versta�Nrkung der Regulation der Autoabgase (1992)

�@�@�@ 1988 stellten die MeƒÀstellen deƒÀ MU fest, das die NOx-Verschmutzung wieder zugenommen hatte. Auch der Konsumverein und Bu�Nrgerinitiativen nahmen selbst Luftmessungen vor und forderten Regulation. Es gab diesmal einige hundert Gescha�Ndigte. Das MU formulierte einen Gesetzentwurf, verabschiedet im Parlament 1992. Die neuen Regulationen verbieten LKW und Busse mit Abgaswerten u�Nber den neuen Grenzwerten in bestimmten GroƒÀstadtregionen. Es ist ein Fortschritt, daƒÀ auch d e schon benutzten Autos reguliert werden, allerdings erst im Jahr 2000. Dieser Aufschub wurde als Zugesta�Nndnis an das Ministerium, fu�Nr Industrie sowie das Ministerium fu�Nr Verkehr gewa�Nhrt. Auch das Vorhaben des MU, die in die GroƒÀstadtregionen aus anderen Regionen einfahrenden LKW und Busse mit Klebezetteln zu kontrollieren, muƒÀte aufgegeben werden. Nun gru�Nndeten die Hersteller von Dieselkraftfahrzeugen zusammen ein Forschungsinstitut, da sie eine neue Nachfrage nach anzupassenden Autos erwarteten.

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�@ 3. Das Scheitern des Gesetzes fu�Nr Umwelt-Assessment (1975-83)

�@�@�@ Alle sechs Versuche des MU zur Gesetzgebung scheiterten. Widerstand kam aus der Stahl- und Elektrizita�Ntsindustrie, dem Unternehmerverband (Keidanren), dem Ministerium fu�Nr Industrie, dem Bauministerium und der Gewerbegruppe (Zoku) der Abgeordneten. Wenn diese Gruppe die Gesetzgebung ablehnte, konnte auch die Partei keine positive Entscheidung mehr treffen. Nur Ministerpra�Nsident Ohira (1978-80) strebte an, den Entwurf im Parlament einzubringen, aber danach starb er plo�Ntzlich. Andere Ministerpra�Nsidenten wollten in dieser Frage keine Initiative zeigen.

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�@ 4. Der Staudamm an der Mu�Nndung des Nagara-Flusses (1995)

�@�@�@ Der Plan fu�Nr diesen Damm stammt aus dem Jahre 1968, um der wachsenden GroƒÀindustrie Wasser anzubieten, was heute nicht mehr no�Ntig scheint. Naturschutzgruppen protestierten, aber das Bauministerium wollte das Projekt nicht aufgeben. Umweltminister Kitagawa (LDP) kritisierte das Projekt und ordnete ein neues Assessment an. Kurz darauf kam jedoch ein neuer Minister an seiner statt wegen der Kabinettsumbildung und besta�Ntigte das Assessment vom Bauministerium. Kitagawa selber konnte die na�Nchste Unterhauswahl nicht gewinnen, weil die vera�Nrgerte Baugruppe der LDP einen Gegenkandidat aufstellte.
�@�@�@ 1994 versprach die neue Regierung aus LDP und Sozialisten auch Umweltschutz. Dennoch wurde der Bauminister (ein Sozialist) gezwungen, den Betrieb des Damms zu bewilligen. Der Damm war bereits fertiggestellt, und das Bauministerium, die Baugruppe der LDP und die betreffenden Pra�Nfekturen sowie Gemeinden, die jedenfalls vom Bauministerium kontrolliert scheinen, fordern nun die Inbetriebnahme, wa�Nhrend nur wenige Anwohner des Dammes dessen Inbetriebsnahme befu�Nrworten. Ministerpra�Nsident Murayama zeigte in dieser Debatte keine Initiative.

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IV. An der Umweltpolitik Beteiligte : Bedingungen fu�Nr die policy-Entwicklung

�@ 1. Politik

�@a) In den entwickelten La�Nndern wird das Umweltproblem normalerweise nicht zum Hauptthema zwischen groƒÀen Parteien. GroƒÀe Parteien wollen‡� catch-all-party sein, um Mehrheiten zu gewinnen, und stellen oft Wirtschafts-, Bescha�Nftigungs- oder Wohlfahrtspolitik in den Vordergrund. Insbesondere in Japan bestreiten die regierenden Konservativen die Wahl dadurch, ihre Wahlkreise mit o�Nffentlichen Bauprojekten und Zuschu�Nssen zu‡� betreuen , aber wenig durch die Diskussion politischer MaƒÀnahmen.
�@b) Deshalb ist die Entwicklung der O�N ko-Parteien fu�Nr die Umweltpolitik wichtig. Aber in Japan sind sie nicht gewachsen. Bei der Oberhaus-Wahl 1995 konnten zwei leicht o�Nkologisch orientierte Parteien zusammen nur 1�“ der Stimmen gewinnen. Als Gru�Nnde dafu�Nr kann man folgende Faktoren pru�Nfen : (a) Die Bu�Nrger interessieren sich fu�Nr Umweltprobleme weniger als fru�Nher. Nach einer Umfrage beru�Ncksichtigten sie bei der Unterhauswahl das Umweltproblem an dritter Stelle unter 15 verschiedenen Problemen ; 1990 an zehnter. (b) Die Bu�Nrger engagieren sich nicht fu�Nr den Umweltschutz. Nur 2�“ sind Mitglieder irgendeiner Umweltschutzorganisation, und 11 �“ spenden fu�Nr eine solche, beide halb soviel wie in Deutschland. (c) Die Kommunistische Partei ist relativ stark in Japan und betont den Umweltschutz ersatzweise. (d) Das Wahlsystem der lokalen Vertretungsorgane la�NƒÀt Kandidaten, nicht Parteien wa�Nhlen. In bezug auf Pra�Nfekturen und GroƒÀsta�Ndte werden 1 bis 5 Vertreter (ausnahmsweise etwa 10) aus jedem Wahlkreis gewa�Nhlt, womit Gru�Nne, die z. B. 5�“ der Stimmen sammeln, kaum Beru�Ncksichtigung‚†‚‰ nden ko�Nnnen. In bezug auf mittere und kleine Gemeinden werden dutzende Vertreter aus dem Gesamtgebiet gewa�Nhlt, und so kommen heute einige Vertreter, scha�Ntzungsweise aller Sitze, aus Bu�Nrgerinitiativen oder Konsumvereinen, aber sie nennen sich‡� parteilos und sind nur schwach organisiert.

�@�@�@ Die Faktoren (a) und (b) haben eine groƒÀe Wirkung, (c) besitzt eine schwa�Nchere U�N berzeugungskraft, weil in Frankreich oder Schweden Gru�Nne und Kommunisten gleichzeitig bestimmte Kra�Nfte haben. Entscheidend scheint (d) : In Frankreich, Deutschland und Schweden erlangten Gru�Nne erst die lokalen Sitze unter dem proportionellen Wahlsystem, spa�Nter traten sie bei den Wahlen der nationalen Parlamente an.

�@�@�@ c) In der konservativen Partei LDP, allein regierend von 1955 bis 1993 und mit den Sozialisten seit 1994, und auch in der zweiten konservativen Partei NFP, gebildet 1994,‚†‚‰ nden sich wenige umweltfreundliche Abgeordnete. Die Abgeordneten der LDP bilden Gruppen (Zoku) je nach ihren Fachbereichen, wie Landwirtschaft, Gewerbe oder Bau, aber eine Umweltgruppe ist noch nicht formiert. Unter dem Wahlsystem fu�Nr das Unterhaus ist das Betreuen jedes Wahlkreises wichtig, und wer nur im Umweltbereich fachkundig ist, kann nicht viel betreuen.
�@�@�@ d) Progressive Gouverneure und Bu�Nrgermeister, einige davon Professoren, leisteten mit Unterstu�Ntzung von Bu�Nrgerinitiativen, Sozialisten und Kommunisten einen groƒÀen Beitrag zur Umweltpolitik durch strengere Regulation. Heute werden die meisten Gouverneure und Bu�Nrgermeister, viele davon ehemalige Staatsbeamte, unterstu�Ntzt von Konservativen, Neo-Buddhisten und Sozialisten. Auch die lokalen Vertretungsorgane sind von den Konservativen beherrscht, mit Ausnahme der GroƒÀsta�Ndte. Diese politische Struktur schwa�Ncht die Diskussion zwischen den Parteien und die Fa�Nhigkeit zu einer radikalen Politikentwicklung, obwohl die meisten Pra�Nfekturen und Gemeinden eine mildere Umweltpolitik, z. B. in den Bereichen Recycling und Naturschutz, fortfu�Nhren wollen.

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�@ 2. Ministerium fu�Nr Umwelt (MU)

�@�@�@a) Kompetenz

�@�@�@ Den Kern der Kompetenz des MU bilden Planung und Koordination sowie die Grenzwertsetzung fu�Nr Umweltverschmutzung. Dazu kommen einige Kompetenzen zur Durchfu�Nhrung, Dokumenteneinsicht und Zurede. Die Durchfu�Nhrungskompetenzen enthalten die Pflege von Naturparks, Volksparks, heiƒÀen Quellen, Vo�Ngeln und Tieren, aber keine Kompetenzen bezu�Nglich von Kla�Nranlagen oder Elektrizita�Ntswerken.

�@�@�@b) Finanzen

�@�@�@ Wegen der geringen Durchfu�Nhrungskompetenz betra�Ngt der Etat nur 70 Mrd Yen (1994). Zum Vergleich : Der Gesamtbetrag des Umweltschutz-Budgets aller Ministerien ist 2000 Mrd Yen, das Budget fu�Nr o�Nffentliche Bauprojekte dagegen 9000 Mrd Yen.

�@�@�@c) Personal

�@�@�@ Das Personal des MU besteht aus etwa 900 Mitarbeitern, ist also deutlich kleiner als z. B. das Bauministerium mit 24,000 Personen. Die Beamten, die bei der Gru�Nndung des MU eintraten, sind jetzt bis zu 50 Jahre alt. Die A�N lteren geho�Nrten fru�Nher anderen Ministerien an (z. B. Ministerium fu�Nr Gesundheit und Wohlfahrt oder MITI). In den ju�Nngeren Generationen ist ein wachsender Anteil der vom Anfang an ausschlieƒÀlich im MU ta�Ntigen Mitarbeiter zu erwarten, vor allem nachdem ein Umweltminister 1981 anordnete, solche Leute zu bevorzugen.

�@�@�@d) Politische Unterstu�Ntzung

�@�@�@ In Japan werden in jedem Ministerium nur ein Minister und ein Vizeminister politisch ernannt. Die anderen Mitarbeiter sind hauptamtliche Beamte, die die Entscheidung des Ministeriums tragen. Der erste Umweltminister Oishi war ein ernsthafter Umweltschu�Ntzer, der den Bu�Nrgern gern zuho�Nrte und einen StraƒÀenbau in Oze, einem beru�Nhmten Moor, stoppte. Aber danach hat es wenige‡� groƒÀe Umweltminister gegeben. Umweltminister sind oft ehemalige Vorsitzende des Bau-, internationalen oder anderer Ausschu�Nsse im Parlament, aber nur wenige kommen aus dem UmweltausschuƒÀ.

(5)�@ Soziale Netzwerke
�@�@�@ In den Beira�Nten des MU‚†‚‰ nden sich viele Spezialisten und Professoren und einige Vertreter der Unternehmen, Beamten, Kommunen und Gewerkschaften. Neuerdings sind auch einige Vertreter vom Frauenverband, National Trust und Vogelschutzverein eingeladen. Fu�Nr das MU kann es eine gute Strategie zur Vergro�NƒÀerung seines Einflusses sein, die Netzwerke mit Spezialisten und privaten Umweltschutzgruppen zu pflegen. Es gru�Nndete 1993 den‡� Globalen Umwelt-Fonds , um solche Gruppen zu fo�Nrdern (1994 : 630 Mio Yen fu�Nr 157 Gruppen).

(6)�@ Internationale Zusammenarbeit
�@�@�@ Die Kritik an der japanischen Umweltpolitik im OECD-Bericht 1977 veranlaƒÀte das MU dazu, Amenity-Policy zu initiieren. In der zweiten Ha�Nlfte der 80er Jahre gab es zunehmend wichtige internationale Forschungen und Vereinbarungen zu globalen Umweltproblemen (Treibhauseffekt, Ozonloch).

(7)�@ Forschung und Information
�@�@�@ Die Umweltpolitik basiert im hohen Grade auf wissenschaftlichen Forschungen, durch die das MU andere Ministerien und die o�Nffentliche Meinung zu beeinflussen versucht, auch wenn seine direkte Durchfu�Nhrungskompetenz begrenzt ist. Die OECD scha�Ntzt den Informationsdienst des MU als vorbildlich ein. So scheinen Japaner nicht so besorgt um die durch C0ñå2 2 gefo�Nrderte Erwa�Nrmung des Klimas zu sein wie z. B. Holla�Nnder. Davor warnt das MU mit seinem Bericht‡� Die globale Erwa�Nrmung und Japan . Hier werden nicht nur die Erho�Nhung des Meeresspiegels, sondern auch Wasserverschmutzung, schlechte Ernten im Su�Ndwesten, das Ansteigen des Elektrizita�Ntsverbrauchs im Sommer und die Invasion tropischer Epidemien simuliert. Derzeit sammelt das MU Forschungen u�Nber mo�Ngliche Auswirkungen der Reduzierung des Energieverbrauchs oder der Umweltsteuer auf die japanische Wirtschaft.

(8)�@ Welche Strategie kann das MU unter diesen Bedingungen anwenden und welche Bedingungsa�Nnderungen sind mo�Nglich ? Die Faktoren (3), (5), (6) und, (7) haben sich bisher auf der institutionellen Grundlage des MU entwickelt, seinen EinfluƒÀ versta�Nrkt und dadurch seinen Mangel an Budget und Kompetenz ausgeglichen. Dies kann auch in Zukunft erwartet werden. Andererseits ko�Nnnen sich die Faktoren (1) und (2) gegenu�Nber anderen Ministerien nur dann versta�Nrken, wenn der politische Faktor (4) sta�Nrker wird

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�@ 3. Andere Ministerien

a)�@ Konflikte mit dem MU
�@�@�@Wenn z B. das Bauministerium oder das MITI dem MU gegenu�Nbersteht, u�Nbertriff jedes der beiden das MU in bezug auf sowohl Durchfu�Nhrungskompetenz und Budget als auch‡� Beistand , d. h. die mit dem Ministerium alliierten Zoku-Abgeordneten sowie Unternehmen. Wie im Fall des Scheiterns von Assessment muƒÀ das MU dann aufgeben, auƒÀer wenn die politischen Fu�Nhrer eine Entscheidung treffen und Koordination vornehmen.

b)�@ Kooperation mit dem MU, Verbreiterung der Umweltpolitik
�@�@�@Weil Umwelt in den 90er Jahren ein Boom-Thema wurde, ko�Nnnen umweltbezogene Antra�Nge angeblich einfacher ein Budget bekommen. Das Bauministerium verfaƒÀte 1994 einen‡� Grundsatz fu�Nr Umweltpolitik und startete MaƒÀnahmen wie‡� Tierrouten unter StraƒÀen, naturfreundliche Gestaltung und Biotopschutz bei FluƒÀ- und Parkkonstruktion. Aber das Ministerium bleibt bei der Auffassung, daƒÀ mehr Investitionen fu�Nr die Infrastruktur no�Ntig sind, um das Niveau von Europa und Amerika zu erreichen. Auch die Verteilungsquote der Investitionen in StraƒÀen, FluƒÀkonstruktion usw. ist seit 1980 fast unvera�Nndert beibehalten worden.

�@�@�@ Das Ministerium fu�Nr Verkehr ha�Nlt den Umweltboom fu�Nr eine gute Chance und hat einige MaƒÀnahmen eingeleitet, so das Verlegen des Personenverkehrs vom Auto auf o�Nffentliche Verkehrsmittel, ein verbessertes Stadtbus-Netz sowie den Bau eines Park-and-Ride-Systems, das Verlegen der Fracht vom LKW auf Bahn und Schiff, verla�Nngerte Container-Zu�Nge, Container-Schiffe, Bau gemeinsamer Lieferungszentren und Korrektur eines u�Nberma�NƒÀigen‡� Just-In-Time-Service . Diese Politik versucht das Problem nicht durch Regulation, sondern durch den Bau eines ef‚†‚‰ zienteren Verkehrssystems und entsprechende Anreize, d. h. durch neue Bauprojekte und Investitionen, zu lo�Nsen.
�@�@�@ Aber die Umverteilung der o�Nffentlichen Investitionen zugunsten der Umweltpolitik ist schwer, denn die Verteilungsquoten fu�Nr StraƒÀen, Landwirtschaft, Flu�Nsse usw. werden von jedem Ministerium als eine bewa�Nhrte Regel geschu�Ntzt. Um 1992 betrug die Investition fu�Nr StraƒÀen ca. 1000 Milliarden Yen (davon 230 vom Staat), aber fu�Nr die Bahn nur ca. 100 Milliarden Yen (7, 6 vom Staat).

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�@ 4. Bu�Nrger

�@�@�@a) Bu�Nrgerinitiativen

�@�@�@ Mehr Bu�Nrger nehmen heute an die Umweltschutzaktivita�Nten teil. Aber den Umweltschutzorganisationen fehlt es weniger an Informationen als vor allem an Personal und Finanzmitteln, weil sie klein sind und von Freiwilligen betrieben werden. Daneben fehlen ihnen nutzbare politische Institutionen. Das obengenannte Wahlsystem fu�Nr lokale Vertretungsorgane und das Fehlen des Volksentscheids erschweren die Bu�Nrgerinitiative.

�@�@�@b) Umweltschutz durch den Einzelnen

�@�@�@ Verschieden sind die Einstellungen der Leute :‡� Ich sortiere fu�Nr Recycling 58�“,‡� Ich unterlasse zu kaufen, was ich wegschmeiƒÀe 29�“,�h Ich kaufe umweltfreundliche Waren 28�“. Die umweltschu�Ntzende Einstellung ist geringer ausgepra�Ngt als in Europa und Amerika, auch bei den ju�Nngeren Bu�Nrgern. Ein‡� bequemes und reiches Leben, auf den Konsum der von den Unternehmen angebotenen Gu�Nter angewiesen, ist verbreitet. Aber andere Meinungsumfragen zeigen, daƒÀ sich das Verhalten a�Nndert, wenn Informationen u�Nber Umweltprobleme und das richtige Verhalten angeboten werden und wenn umweltfreundliche Waren oder Einrichtungen vorhanden sind. In diesem Sinne haben auch die Verwaltung und die Firmen eine groƒÀe Verantwortung.

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�@ 5. Unternehmen

�@�@�@ Die gro�NƒÀte Motivation der Unternehmen, in den Umweltschutz zu investieren, ist versta�Nrkte Regulation (46�“), auch‡� Beratung seitens der Verwaltung zu 21�“, aber Kritik von Bu�Nrgern nur zu 8�“. Soweit die Regierung nicht reguliert oder bera�Nt, beru�Ncksichtigen nur wenige Unternehmen Umweltbelange : unter den Firmen (verarbeitendes Gewerbe, Elektrizita�Nt und Gas) betreiben nur 15�“ Life Cycle Analysis, sorgen nur wenige fu�Nr den Umweltschutz des Rohstoff produzierenden Gebietes. Die Unternehmer ko�Nnnen auch durch die Verbraucherwahl kontrolliert werden, freilich nur wenn den Konsumenten Informationen gegeben werden. Private Verba�Nnde vero�Nffentlichen Kauffu�Nhrer und eine dem MU angeschlossene Organisation bietet Waren mit O�N kozeichen.
�@�@�@ Natu�Nrlich muƒÀ die Regulation von der Technologie unterstu�Ntzt werden. Seit Mitte der 80er Jahre hat sich die umweltbezogene Industrie rasch entwickelt (Abfall-Verarbeitung, Luft- und Wasserreinigung). Ihr Umsatz betrug 1990 6000 Mrd Yen, zweitrangig nach den USA, und wird weiter zunehmen. Aber Firmen fu�Nr Umwelt-Consulting sind noch selten in Japan.

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V. SchluƒÀbemerkung

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�@�@�@ Es ist oft darauf hingewiesen worden, daƒÀ die japanische Umweltpolitik einen wichtigen Erfolg gegen industrielle Verschmutzung erreicht hat, aber sie ist noch ungenu�Ngend entwickelt hinsichtlich der Probleme, die aus dem Stadtleben und den o�Nffentlichen Bauprojekten resultieren. Um den Dualismus ihrer Sta�Nrken und Schwa�Nchen zu interpretieren, versucht dieser Aufsatz, die politischen Instrumente fu�Nr Umweltpolitik in vier Typen zu kategorisieren und dadurch die Eigentu�Nmlichkeit japanischer Umweltpolitik aufzuzeigen, um dann die no�Ntigen Bedingungen des politischen Prozesses aus‚†‚‰ ndig zu machen, die jedes Instrument zur Geltung bringen. Die Eigentu�Nmlichkeit japanischer Umweltpolitik kann wie in der folgenden Tabelle zusammengefaƒÀt werden.
�@�@�@ Instrumente wie R1 und Kl sind allma�Nhlich und inkremental dadurch fortgeschritten, daƒÀ die Verwaltung (MU, Ministerien, Kommunen) sie konkret planen, die Grenzwerte festsetzen, Budgets erho�Nhen und die Mitwirkung von Unternehmen sowie Bu�Nrgern fo�Nrdern. Diese administrative und technische Problemlo�Nsung wird oft gelobt. Das MU selbst spricht davon, daƒÀ Erfolg durch eine angemessene Regulation, die technischen Mo�Nglichkeiten, beru�Ncksichtigt. Nach dem OECD-Bericht sei‡� dieser Erfolg ein Beweis, daƒÀ durch umweltschu�Ntzende Technologie Umweltpolitik und Wirtschaftswachstum einander stu�Ntzen ko�Nnnen�h .

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�@�@�@ Auch in Zukunft ist eine weitere Entwicklung der japanischen Umweltpolitik in diesem technologisch-administrativen Stil zu erwarten. Kommunen und Bu�Nrger beginnen, die Wichtigkeit des Umweltschutzes zu verstehen. Das Bauministerium, das Ministerium fu�Nr Verkehr und die Unternehmen haben nicht nur Versta�Nndnis fu�Nr, sondern auch Interesse an einer Budgeterho�Nhung und an einer neuen Nachfrage nach umweltschu�Ntzenden Gu�Ntern.
�@�@�@ Demgegenu�Nber stellt R2 eine noch ku�Nhnere, aber wohl auch‚†‚‰ nanziell sparsamere Methode dar. Die Durchsetzung dieser Methode wird in Japan jedoch noch weniger realisierbar sein als die vorher genannten. Diese Instrumente bedeuten weitere Regulation u�Nber das derzeit technologisch Machbare hinaus und eine sta�Nrkere Koordination u�Nber und zwischen den Ministerien. Weil dadurch der Widerstand von Ministerien, Unternehmen und Bu�Nrgern gro�Nser wird, braucht Umweltpolitik eine gro�NƒÀere politische Fu�Nhrerschaft, die heute in Japan schwach erscheint. Die Politisierung des Umweltproblems entstand in den spa�Nten 60er und 70er Jahren in Japan erst durch die vielen gescha�Ndigten Menschen, die Anstrengungen der Juristen und das Direktwahlsystem der lokalen Politiker. Die Politisierung auf diesem Gebiet bildete die institutionelle Grundlage fu�Nr die Typen Rl und Kl.
�@�@�@ Damit das Umweltproblem u�Nber die technisch-administrative Behandlung hinaus wieder ein‡� poitical issue in Japan wird und Parteien, lokale Regierungen sowie MU grundlegende Entscheidungen treffen, brauchen wir, wie in diesem Aufsatz aufgezeigt wurde, folgende Bedingungen :

�œ Fu�Nhrerschaft (Leadership) durch den Ministerpra�Nsidenten sowie den Ministern
�œ Zunahme und Gruppierung umweltfreundlicher Abgeordneter
�œ Versta�Nrkung der Kompetenz des Ministeriums fu�Nr Umwelt.
�œ Integration des StraƒÀenbaus (Bauministerium) und des Bahnverkehrs (Ministerium fu�Nr Verkehr)
�œ Proportionelle Wahl auch fu�Nr die Vertretungsorgane in Pra�Nfekturen und Gemeinden, damit‡� Gru�Nne Parteien sich gut organisieren ko�Nnnen
�œ Einfu�Nhrung des Bu�Nrgerentscheids in Pra�Nfekturen und Gemeinden
�œ Neue Entwicklung der juristischen Klage auf Umweltschutz