「地方自治における民意の反映を巡る論点」

3月11日に東日本大震災があり、今、政府は震災後の対応に全力で取り組んでいる。しかし、日本の社会には色んな問題があり、それは震災が起こる前からあり、現在まで解決できずにいる。

地方自治の観点から、いくつか日本社会の問題を挙げることができる。1つは将来にわたる現役世代の減少と、高齢者の増加。そして現役が高齢者を支える必要があるが、現役世代が減り続ける中でどのように負担を分担するか、という課題である。それからもう1つは、去年の8月頃から「高齢者が行方不明になる」という問題が注目された。この問題の背景には、これまで人々を支えてきた家族や、地域社会がその役目を果たさなくなっている、という社会の変化がある。では誰を頼ることができるのかというと、それは地方自治体をはじめとする「公」である。このような社会の変化に従って、政府がしっかりしなければならないと言える。

地方分権、民主党政権になってからは地域主権改革という政府の改革が推進されているが、これはどのような改革なのか。地方自治体と国の仕事で大きなダブりがある。このダブりをできるだけ狭め、役割分担をしていく必要がある。例えば国は地方自治体に口出しをするのではなく、国でしかできない外交や安全保障、大災害が起こった際の危機管理など、一方、地方はその仕事を国の監視や指示を受けないでしっかり行うということである。

では、なぜ国の役割を減らし、地方自治体の役割を増やすのかというと、地方自治体の方が住民の声をきちんと反映することができると言われているからである。しかし、本当に私たちの声が都道府県や市町村の政治に反映されているのか。今日お話しするテーマはここである。

自治体に対する関わりの代表に選挙があり、この参加の度合いは投票率で測ることができる。レジュメ3ページには、衆議院議員総選挙、参議院議員通常選挙、そして統一地方選挙の投票率の推移を記載している。衆議院議員総選挙と参議院議員通常選挙は平成に入ってから全体に下がっているが、投票率は上下している。それに対して地方は、投票率は減少し続けていている。

日本の選挙には衆議院議員選挙と参議院議員選挙がある。衆議院議員選挙の制度は1994年に大きく変わった。1つの選挙区から3〜5人の国会議員を選ぶという、中選挙区制度が長い間採用されていたが、300の小選挙区と180の比例代表に変わった。この変化は、議員選挙が政党を選ぶ選挙制度のため、政党本位で選ぶことができる。

一方、参議院議員選挙は、中途半端という指摘もある。都道府県単位で選挙区が設けられており、29の選挙区において候補者1人を選ぶという事実上の小選挙区制度に近い制度だが、結局は候補者個人を選ぶ。比例代表制度では個人か政党どちらかを選ぶ制度である。

自治体の選挙はどうか。知事や市町村長を選ぶということは、当然個人を選ぶことになる。それから地方自治体の議会議員を選ぶのも個人を選ぶ選挙である。選挙のルールを定めた公職選挙法には、地方自治体の選挙における「政党」の位置づけがされていない。日本の選挙では、政党の扱いが衆議院議員選挙ではかなり政党本位になってきたが、制度上での位置づけが非常に控えめであることがわかる。

一方、海外ではどうだろうか。6ページの「Voter Registration Application」は、アメリカの選挙人名簿への登録用紙である。日本の場合は転入届をすれば自動的に選挙権名簿へ登録されるようになっているが、アメリカの場合はこの用紙に必要事項を記入して登録をしなければ選挙権を行使することができず、選挙権保有者の７割ほどが登録している。

7番では「Choice of Party」つまり「どの政党を選ぶのか」を聞いている。これを書く効果については、「州の規定による」と下に書かれているが、どういうことなのか。

アメリカ、日本にも予備選挙というのがあるが、これは政党のリーダーを決める選挙のことである。予備選挙のルールなど候補者選定の手続きは政党内で決められるが、アメリカでは州法が民主党や共和党の予備投票のルールを定めていて、先ほどの「Choice of Party」で記入した党の予備投票に参加できるかどうか」、などが州法で定められている。

また、イギリスには保守党、労働党の二大政党と自由党がありこれら組織は津々浦々まで組織を張り巡らし、日常的に活動しているのに対し、一方日本では、政党の組織が張り巡らされていないという指摘も多い。

次に、地方議員についてお話する。地方議員は果たして身近な存在だろうか。そうは思えないという人も多いことだろう。もしそうであれば、「普通の人」が地方議員に立候補するには制約がとても大きいことも、理由の一つに挙げられるかもしれない。会社のサラリーマンが立候補するには会社を辞めなければならない可能性は高いし、公務員が立候補すればその途端に失職したことになる。しかし選挙に落ちた際の保証は何もないため、路頭に迷う可能性もある。つまり選挙に出るということは、あらゆることを投げ打たなければいけない。

これも日本に特有な事情だと言える。10ページ以降に諸外国の例を用意したが、フランス、ドイツにしても連邦議会や州議会などの議員選挙に出るときは、立候補するための休職・休暇が民間・公務員共に保証されている。フランスの場合、選挙活動をする際には休職をし、任期を終えた時や落選した時にはまた復職することができる。このような形で身分をきちんと保証している。このような制度は日本には無い。

また、12ページ以降には公務員と議員の兼職についても認めている国があること記載している。自分が勤めている自治体の議員になることはどの国でも禁止されているが、それ以外の議員になることは認められている。日本ではそれを全く認めていない。

議員になるための敷居が高いという問題は、住民の声が地方政治に反映されているのかというテーマと関係するだろう。議会が身近ではない、何をしているのかわからない、制度調査費の使い道がおかしい、などという批判の背景には、議会と普通の住民との距離があるのかもしれない。

また、知事や市町村長をすべての自治体で両方共選んでいるのは日本、韓国、イタリアしかいない。さらに、それを憲法で定めているのは日本だけである。それには歴史的経緯がある。戦前の知事は官選という中央政府によって選ばれた人が務め、そのようにして形成された中央集権的な体制が日本を戦争へと導いた、という理解がGHQにあった。そのため日本の民主化のためには、GHQは地方自治の長を直接選ぶことが必須だと考えたからである。

もっと言えば、日本の中央は議員内閣制度だが、地方自治はすべからくして二元代表制である。主要国の中ではこういう形をとっているのは日本だけである。アメリカやヨーロッパの地方自治制度の主流は、全ての自治体が同じ仕組みを採用しているのではなく、いくつかパターンが用意されている。よって日本の制度はかなり特異だといえる。

両方共住民の意見を代表しているという知事・市町村長と議員が、癒着する、もしくは、解消し得ない対立が起こる可能性がある。多くの自治体では、長年この問題を解決する方法を考え、バランスがとれた運営が行われてきたが、ここのところ、それが抜き差しならない深刻な事態になるケースも出てきている。

例えば、鹿児島県の阿久根市では、条例で定めなければならない議員や職員の給料や、固定資産税の税率を、市長が勝手に条例で定めて実施した。副市長も議会の同意を受けなければならないが、勝手に任命した。

このように、市長と議会の対立が繰り広げられ、市長のリコール請求が成立し、市長解職の住民投票で、市長が失職して、出直し市長選挙が行われるということもあった。また、市長が、議会からの不信任の議決を受け、議会を解散し、その後に解職され、市長選挙が行われるということも起こっている。

二元大統領制を絶対的なものとして捉えるべきなのか、議院内閣制をどう考えるのかは、地方議員制度について考えるにあたって避けて通れないだろう。

議院内閣制に対する議論があまり展開されていないのは、今の制度が定着していることのほか、議会が長を選ぶことに対する違和感が根強いからかもしれない。阿久根市長があれほど乱暴なことをしても市長を続けられたのは、議会に対する不信や行政に対する不満が根強かったからだという指摘も多い。しかしそれでもなお、中央政府が議院内閣制で、地方自治体が大統領制という制度の組み合わせは、かなり特殊な形態だと言うことは押さえておく必要がある。

もう1つの解決策に、市町村長や知事、それから議員の間に関係性を作ることが挙げられる。17ページはイタリアの県の投票用紙である。左に県知事の立候補者の名前、その横にその知事を支持する党のシンボルマーク、さらにその横にその党の県会議員の名前が書かれている。つまり県議会議員と県知事の候補者を政党で結びつけ、必然的に知事の支持政党の議員が議会の多数派を占めることとなり、知事と議員の決定的な対立を起こさせないようにしている。

これまで選挙と議会について話をしてきたが、地方自治においてはこれ以外の方法で意思を伝える手段が用意されている。これが直接参政制度である。

地方自治への直接参政制度は大きく分けて３つあり、1つは条例の直接請求である。有権者の50分の1を集めて、条例を請求する制度である。

2つ目は、一人からでもできる住民訴訟や住民監査請求がある。例えば首長や職員が違法な公金の支出をしている事実をつかんだら、1人でも監査請求が行なえ、最終的に住民訴訟を起こすことができる。住民訴訟はかなり幅広く行われていることが20ページからわかる。

ただ、この制度は首長や職員からすれば非常に辛い制度である。その例が京都市の「ポンポン山住民訴訟」である(21ページ参考)。ポンポン山というのが京都にあるが、バブルの時にポンポン山でのゴルフ場開発の話が持ち上がった。京都市や京都市民はこの開発を反対する意向だったが、法令上どうしても許可せざるを得なかった。そこで、この開発をやめさせるために、この予定地を地権者から買収することを決意した。この時の京都市長の決断は高く評価されたが、買収価格が高すぎるということで住民訴訟が起こった。結果、適正とされる価格を超える26億円の支払いを、市長は命じられることとなった。引退された市長はお亡くなりになり、遺族の方が裁判を引き継がれ、最終的に相続の放棄をされ、大きな相続の損失をすることとなった。

3つ目に住民投票である。この住民投票も幅広く行われているが、行われている住民投票とはほとんどの場合、諮問的投票である。つまり、何か地方公共団体の意思決定をする際の参考にするための住民投票である。地方自治体の意志を決めるのは議会、場合によっては首長である。

拘束的住民投票というのは、その投票の結果が住民の最終的な意思として法的拘束を持つ投票である。

我が国では拘束的住民投票は、憲法95条に基づく地方自治特別法などきわめて限定されている。これは、特定の地方公共団体のみに適用される特別法の制定は関係住民の過半数の賛成が得られなければ制定できないとしているもの。例えば、大阪府の橋下知事は大阪府を大阪都にすると言っているが、「都」が適用されるのは東京都だけと法律で定められているため、大阪にもこれを適用させるためには法律改正の必要で、住民投票にかける必要がある。

一方、諸外国では中央政府、地方自治体のレベルでも幅広く活用されている(26ページ参照)。特に住民投票が幅広く実施されているアメリカでは、税金の上げ下げ、道路建設、ごみの収集などの意思決定に住民投票が行われている。ヨーロッパ、特にスイスでは一定の規模の意思決定では住民投票が必要だと定められている。

住民自治を充実させる観点から、対象を限定して拘束的な住民投票を地方自治法の中に取り入れることを提案しているが、地方六団体から反対を受けている。

ただ、住民投票の弊害もある。例えば、財政の問題について住民投票にかけてみると、税金は下げ、行政サービスは良くし、公務員の給料は下げる、という結果になるだろう。

住民投票によって出た結果というのは住民の最終的な意思なので、変えることができない。カリフォルニアは大きな財政問題となっているが、それは住民投票によって税率や行政サービスが、がんじがらめに定められてしまったからである。

また、住民投票にかけられるテーマというのは、国の外交問題や、科学的な検証が十分に必要なものはかけるべきではないだろうし、あまりにも多くのことを住民投票で決めると制度上に矛盾が生まれるだろうから、対象は限定していかなければならない。

住民投票で白黒の判断をつけることが問題の解決につながらないケースも多い。例えば、仮に、京都市内にゴミがあふれ、ゴミ処理場をどうしてもつくらなければならないとき、「伏見区に建設してもいいかどうか」と京都市民全体に問えば賛成が多数を占める可能性が高いだろう。伏見区の人が不利益を被ることになる。ゴミ処理場の建設のためには、ほかの代替手段を含む京都市全体の政策の位置づけや、周辺住民の理解を得るためのさまざまな方策の検討と情報提供という地道な努力が必要だ。政策の立案、調整という行政の総合力が求められるのである。

こういうことを考えると、住民投票になじむ事柄はある程度定まってくるだろう。

我が国は住民投票に非常に謙抑的だが、拘束的住民投票の制度の導入は、住民の意思を反映させる有力な方策だと考える。確かに色々な弊害の可能性があるが、それらを最小限にする工夫をし、導入に向けて検討していく必要がある。私どもは、通常かなりの借金をして建設される大規模な公の施設を対象とすることを提案しているが、反対も強い。このほか、現在諮問的に行われている市町村合併を取り上げるべきだという意見もある。

市町村の制度は、1888年に市制・町村制という法律によってできた。1889年に大日本帝国憲法が定められたが、それまでの20年ほどをかけ、周到な準備のもと地方制度が考えられてきた。幕藩体制を廃止し、新たな地方自治制度をつくり、最終的に憲法を定めたわけだが、憲法をつくるためには日本の地方制度をしっかり作らなければならないと明治のリーダー達が考えたといえる。そして明治の大合併で7万を超えた市町村数は、わずか2年に16,000ほどになった。

明治から現代に至るまで、日本の市町村が求められてきた役割にははっきりした性格がある。それは、市町村は行政サービスを提供できる主体でなければならない、ということである。

明治のリーダーは、国が進めるべきことは富国強兵、細々とした住民へのサービスは市町村にやってもらうべきで、そのためには市町村はどれくらいのスケールであるべきか、その権限や財源をどうするべきかを考えた。市町村の合併を推進するのは、市町村が担うべき役割が大きくなってきたため、それを担うための職員や賄うための財源のスケールも拡大しなければならなかったからである。

しかし、市町村が行政サービスの供給主体であるべき、という考え方は絶対的ではない。対照的なのはフランスである。フランスには36,000のコミューンがある。フランスのコミューンの性格を象徴している絵が、昔からミレーの「晩鐘」だと言われてきた。この絵では奥のほうに教会が描かれ、その鐘の音を聞いて祈りをささげている人々が描かれている。フランスでは教会の鐘の音が聞こえる範囲がコミューンだと言われ、このコミューンがコミュニティの基本単位となっている。当然そんな狭い範囲で行政サービスを提供できるわけがないため、フランスの地方自治はコミューンの上に県、州の三層性となっており、それに加え様々な組合や共同体が存在し、フランスの地方自治制度は極めて複雑になっている。

一方、日本では行政サービスの供給主体は市町村とし、コミュニティの単位については市町村に委ね、自治会や町内会がコミュニティの単位となっている。ただコミュニティの力もだんだん弱くなっていることや、様々な社会情勢の変化も踏まえると、行政サービスの供給主体は市町村だけで良いのか、コミュニティについてどう捉えるのか、それが現在日本の地方自治制度に投げかけられている課題である。

今日は民意の反映についての話をさせてもらった。よく新聞の社説で「何々を最終的に決めるのは国民だ」などと締めくくっている記事を見るが、そんなことを言っているだけでは何の解決にもならない。1億2000万人の国民、そして何万、何十万、何百万人という住民の意見を、最終的に誰かがまとめていかなければならない。それは優れて手続きに関わるテーマである。制度の話であり、運用の話でもある。非常に難しいテーマだが、これを機会にそれぞれ考えを深めていただければありがたい。

問　限界地域など、コミュニティの再生が現実的ではない地域があると思いますが、それについて考えをお聞かせください。

答　過疎地域なんかに住んでいるのは物好きなので、過疎地域に住んでいる人のために道路を作るとか、山菜加工場を作る、伝統行事を保存するために補助金を出すことは無駄ではないか、という意見を持つ人はたくさんいる。しかし過疎地域が日本全体に対して持つ役割、例えば水源の涵養などがあるため、そこに住む人が暮らせるようにするべきだという意見もある。これは政治的な話なので、両意見のせめぎあいによって、どうなるかが決まるだろう。私は高齢化が進んでいる地域、過疎地域の行政サービスもきちんとしなければならないと考えている。

問　住民投票は、みんなが自分にとって都合の良い方に投票する傾向があるが、そうやって出た結果に誰が責任を取るのか。

答　冒頭から、周りに感心を持たないとか、家族がバラバラになってきているというネガティブな話をしてきたが、そうじゃない動きもある。東日本大震災や、紀伊半島の台風被害に対して多くの人が支援に足を運んでいることから、自分以外のことに感心を持つ風潮はある。そのため、最初から人は周りに非協的だと考えるのではなく、ある事柄についてのメリット・デメリットについてきちんと議論し、それについてきちんと情報公開をした上で、住民投票等で問うべきだと思います。

問　総務省の名前から仕事内容がわからないが、地方自治以外にどのような仕事をされていますか。

答　だいぶ前に朝日新聞が府省のランキングか何かに関する記事を掲載していたが、総務省は、良い方のランキングにも、悪い方のランキングにも入っていなかった。名前から何をやっているのかあまり知られていないのだろう。2001年に省庁再編があり、総務省は自治省、総務庁、郵政省が一緒になってできた。英語の名前では、内政と情報通信となっている。具体的には、地方自治以外では、国の行政組織のマネジメント、国家公務員制度、統計などがある。また、かつては郵便が重要な仕事だったが、小泉改革によって郵政が民営化されたため、今は地上デジタルなどの放送や情報通信が大きなテーマになっている。

問　現在大阪都構想など、今までの状況が変わる改革が出されているが、それに対して総務省としてどういう対応を考えられていますか。

答　最終的に制度が変わるためには法律改正が必要。法律改正のためには議員提案による改正か、我々が法案を準備する内閣提案による改正がある。大阪都構想の実現のためには、選挙だけで決まる話ではないため、政府による十分な議論の上での法律改正が必要である。大阪都構想や名古屋河村たかし市長の改革についてどう思うかという質問だと思うが、地方自治は国だけでなく、地方自治体を含め、いろいろな方面で議論していくことが必要だ。さまざまな提案が出てくるのは、良いことではないか。

問　地方選挙の投票率が下がっていることに関連してお尋ねします。私の住む浜松市は市長の立候補者が一人しかなく、選挙になりませんでした。地方選挙では候補者があまり出てこないのはなぜだと思われますか。

答　議会議員のなり手不足は、小さい市町村ではよく問題になり、首長の無投票も少なくないが、都道府県や政令指定都市で無投票になったのは珍しい。現職が実績をあげていて敵う人がいなかったのか、政党、経済界、さまざまな団体などの意向や動きの結果なのだろう。