アジア・マップ Vol.03 | スリランカ
《総説》
スリランカにおける災害復興とレジリエンス
1. はじめに
本総説1の目的は、スリランカにおける災害復興とレジリエンスを、制度・計画・暮らしの三層から見取り図として提示し、近年の研究と国際的枠組みの動向を踏まえて課題と展望を整理することである。ここでは理解の便宜上、レジリエンスを暫定的に回復力と措定して議論を進める。
2004年12月26日のインド洋大津波は、同国の防災・復興政策を大きく転換させた分岐点であり、その後の制度整備・計画策定・研究潮流はここから本格化した。さらに2015年の国連防災世界会議で採択された仙台防災枠組（2015–2030）は、①災害リスクの理解、②ガバナンス、③事前投資、④「よりよい復興（Build Back Better）」を柱に、各国の政策と研究を方向づけた。スリランカでもその導入・普及が進み、よりよい災害復興のあり方や制度設計、実践が模索されている。
2. インド洋大津波後の災害復興と暮らしの変容
スリランカにとってインド洋大津波は、インドネシアに次ぐ死者・行方不明者が4万人以上という甚大な被害をもたらした。国土の沿岸部全域に及ぶ広範な被災を受け、政府主導で集落の内陸移転を前提とする住宅復興事業が推進された。その結果、漁業や観光業をはじめとする沿岸部の生業、土地・住宅の権利、コミュニティ、日常生活は大きく変容し、深刻な混乱を招いた（前田, 2016）。
住宅復興事業では当初、海岸線から一定距離をバッファーゾーンとして設定し、建築行為を制限した。該当区域に含まれる被災住宅の修復・再建は実質的に禁止され、住民を内陸の新設再定住地へ移住させる計画が政府により公表された。海外ドナーによる復興住宅や物資の供与も相次いだ。被災者の多くを占める漁業従事者にとって、この再定住計画は職住近接性の低下と移動性の著しい損失をもたらし、再定住地への定着は困難であった。社会関係や物理・自然環境の攪乱の結果、移住の拒否、従前の居住地付近への回帰、廃材を用いた自力再建などの対応が相次いだ。
沿岸部には被災前から、漁業従事者を含む相対的低所得層が多く居住していた。多くは借家・間借り・バラックなどのインフォーマル居住で、土地・住宅に関する安定した権利を有していなかった。トタン板・竹・木材・日干しレンガなどによる簡素な住居で暮らす世帯も少なくなかった。復興に際しては、所有権保有者が住宅再建や生活支援の優先対象となり、その後に借家世帯や不法占拠者へと対象が拡大したものの、権利関係や沿岸地域の社会構造への配慮は総じて不十分であった2。
災害の混乱に乗じた沿岸の土地利用規制強化や海外資本によるリゾート開発の強行など、第二の津波とも批判されたいわゆる惨事便乗型資本主義（クライン, 2011）に加え、タミル・イーラム解放の虎（LTTE）との戦争における軍事的攻撃と国家・国民統合の再構築を正当化する手段として津波復興を利用した災害ナショナリズム（Choi, 2025）による意図的な搾取も指摘されたが、その動きは次第に沈静化した。 現在ではバッファーゾーンや建築制限の制度はほぼ形骸化し、リゾート開発や住宅再建が再び進行している。これをもって適切な災害復興やレジリエンスの到達点とみなすことは言いがたい。ただ、津波の経験とトラウマはコミュニティや風景の細部に静かに残存している（写真1・2）。
写真1 インド洋大津波から20年。記憶の風化が進むなか、追悼式に集った人びとはそれぞれの喪に向き合った。式典では政府関係者や災害管理センター（DMC）代表、僧侶らが追悼と教訓を述べ、発生時刻に合わせて黙祷を捧げたのち、慰霊碑に献花し犠牲者に祈りを捧げた。生存者、津波を知らない世代、地域内外の住民、海外からの来訪者、当時避難・救助に携わった人びと、メディア関係者らが、ヤシの木陰や慰霊碑・記念像の周りで語らい、式後もしばし佇んだ。（筆者撮影、2024年12月26日 スリランカ南部ヒッカドゥワの村・ペラリヤにて）
写真2 隣接するコミュニティ津波記念博物館では、地震・津波の発生メカニズムを解説する展示、発災当時の映像、身元の判別すら困難となった遺体や変貌した村の光景を伝える写真、コロンボから沿岸を南下した最中に津波に巻き込まれ沿線から遠く流された列車の展示などが並ぶ。継承すべき教訓とともに、見える爪痕と見えない傷跡を前に言葉を失い、流され行方不明となった人びとや土に眠るかけがえのない命へ静かに祈りを捧げた。（筆者撮影、2024年12月26日 ペラリヤにて）
3. 防災の制度化・計画の導入：法・組織・課題
インド洋大津波の翌年である2005年、スリランカでは防災に関する包括的な法的枠組みである災害管理法（Sri Lanka Disaster Management Act, No.13 of 2005）が制定された。同法にもとづき、防災の最高意思決定機関である国家災害管理評議会（NCDM）、施策の実施機関である災害管理センター（DMC）が設置された。これにより国レベルの方針決定と実施体制が確立し、事後の緊急対応から事前の備えへの政策転換の基盤が整った。以降、同体制は国家の災害対策・方針の中核を担ってきた。
総合的な取り組みは、国家災害管理計画（NDMP）および総合災害管理プログラム（SLCDMP）に集約され、さらに国家緊急対応計画（NEOP）により、国内主要ハザードに対する指揮系統・役割分担・運用手順が整備された。これに伴い、全25県および郡行政区画（DSD）で地域防災計画が策定され、国立建築研究機構（NBRO）、気象局、灌漑局などの専門機関を含む複数省庁・複数主体の連携体制が制度化され、災害リスク管理の担い手として位置づけられた。
一方で、法整備から20年を経た現在も中央政府主導の偏り、地方政府・地域コミュニティの実装能力の不足は根強く指摘される（Nagai & Samarakkody, 2021）。地方政府では、権限・人員・財源の不足や部局間連携の弱さがレジリエントな都市・地域づくりの実装を阻害している。こうした課題に対して、都市部および重要インフラの防御と部局横断連携の強化、ならびに地方レベルでの防災投資の拡大にもとづく「防災の主流化」が鍵であるとJICA（2017）は指摘する。さらに、仙台防災枠組の導入を受け、DMCとJICAはRoadmap for DRR—Safe and Resilient Sri Lankaを策定し、事前の防災投資は災害後の復旧・復興より費用対効果が高いという理解の共有を進めた。しかし、防災・減災を含む事前投資やよりよい復興に資する復興・再建に関する計画の具体化がなお不十分であることも報告されている。
4. 近年のスリランカを悩ませる水害
スリランカでは洪水（gan watura）、豪雨、サイクロン、土砂災害といった水害が主要な災害である。地理・気候的特徴から、2002年以降の約20年間では津波を除けば水害の発生回数と被災者数が突出して多い。水害は主としてモンスーンに伴って発生し、南部・西部は南西モンスーン期のヤラ期（5〜9月）、北部・東部は北東モンスーン期のマハ期（12〜2月）にリスクが高まる。両期の間であるインターモンスーン期にも赤道低気圧が島を横断して驟雨や長雨をもたらし、小・中規模の水害が頻発して浸水や道路機能の停止を引き起こす。
無秩序な居住地拡大やインフラ整備の偏在、急速な都市化の進行により、ひとたび水害が起これば脆弱な地域に暮らす人びとや基盤施設が直撃を受けやすい（UN-Habitat, 2015）。同国の貧困層の約40％は、機会やサービスを求めて首都圏周辺のインフォーマル居住地に住み、その多くが氾濫原に立地する。最も貧しい層ほど水害の影響を受けやすく、住居喪失や立ち退きに追い込まれることが少なくない（De Silva & Kawasaki, 2018）。こうした状況に対し、過去数十年で政府・国際機関・NGO・地域社会は防災の強化に大きな努力を払ってきた（Friedrich, 2017；Hettiarachehi, 2004）。
このように水害の頻発と急進する気候変動・災害対策が交錯するなか、地理的特性・都市開発の影響に起因する被災リスクの高さ、発展途上の社会基盤による脆弱性を背景として、同国はグローバル気候リスク指標で世界2位と評価されたこともある（Eckstein et al., 2018）。
この状況を踏まえ、2017年5月豪雨洪水災害後に公表された災害後ニーズ評価書（Ministry of Disaster Management, 2017）は、復興プロセスの強化に加え、より持続可能で回復力のある開発プロセスへの移行に向け、①災害リスクの再認識と住民の準備強化、②計画・意思決定への適切なリスク情報の活用、③最も影響を受けた人々の能力・ニーズに応じた支援による迅速な復興、④発災後の初動数週間に地方レベルの防災担当者が機能できるよう、連携した情報収集・管理体制の確立を提言した。
5. レジリエンスとローカルな暮らしのあいだの齟齬
興味深いことに、研究動向を見ると、2004年以降にスリランカ国内の災害関連論文が急増し、その約10年後からレジリエンスを扱う研究が漸増している（図1）。前者はインド洋大津波や民族紛争に関連し、後者は仙台防災枠組の採択に加え、DMCが公表した「コミュニティ・レジリエンス・フレームワーク（CRF）」（DMC, 2015）など、国際・国内の枠組み整備と連動していると考えられる。
図1 スリランカにおける被災者数と論文の出版数との関連（Tsuchida & Takeda, 2021より抜粋）
CRFは災害の結果への対処だけでなく、脆弱性の根本原因を減じ、平時から人びとと地域社会の備えとレジリエンスを高めることを目的としており、そのアプローチが重要であった。それは従来の起きた災害に耐える支援から、平時から個人・地域の能力を強化し、脆弱性を低減し、新たなリスクに適応できるよう投資する方針への転換を促すものである。さらに、コミュニティ主導のリスク評価と国家・自治体の政策実装を上下双方向で結び付け、過去の教訓と現在の実践を取り込みつつ、将来の開発利益を見据えたリスク配慮型の開発を、国家・国際レベルのレジリエンス戦略と整合的に提案している。
ただし、ローカルな暮らしと復興・レジリエンスに関する制度・政策とのあいだには複数のボトルネックがある。筆者の観点からここでは代表的な3点を挙げる。
第一に、水害が頻発する常襲地では、近隣の社会関係を活用した即興的な適応が機能する一方、県・郡・行政村をまたぐ知識伝達や責任分担の明確化といった制度化が難しい。適切な国家介入が乏しい復旧・復興期において被災者は多様な対処法を各々の方途で実践してきたが、度重なる被災は家計資産の逼迫や居住の喪失を招き、コミュニティや行政への依存を高めうる。さらに、水害経験の乏しい地域では避難・復旧への主体性を立ち上げるエンパワーメントやコミュニティ・レジリエンス、適応が未形成で、コミュニティ内外の助けあいのあり方の検討が必要とされる（Samaraweera, 2018）。
第二に、被災者・被災地をめぐる支援ネットワークで、災害時に必要な支援をめぐる認識ギャップを埋めなければ、長期的な洪水へのレジリエンスに向けた政府の取り組みは成功しない（Ahangama et al. 2019）。加えて、Herath et al.（2020）は、災害直後の対応期間を活用し、復旧・復興の初期段階から次の災害に向けたリスク軽減とレジリエンス強化を統合する戦略の重要性を指摘する。これをCRFの方針と整合させれば、限られた資源のもとでも時間と資源の最適配分が可能になるが、具体的な成功例はまだあがっていない。
第三に、コミュニティ・レジリエンスは災前から被災後の回復過程まで各段階で潜在機能として顕在化しうる一方、外部の開発支援がその萌芽を覆い隠す場合がある（Tsuchida & Takeda, 2021）。とりわけ水害は地理・気候条件によっては1か月以上に及ぶこともあり、長期化する支援・復旧・復興期におけるコミュニティ・レジリエンスや暮らしに根づいた知識は社会心理的な緊張や葛藤の軽減に寄与しうる。具体例として、南アジア的な贈与（ダーナ）やチャリティが支援行動を支えること（Samarakoon & Abeykoon 2018）、農作業の協同（Attam Kramaya）による世代を超えた相互扶助（Dasanayaka & Matsuda 2019）、シンハラ正月（4月中旬）から45日後の洪水を「天からの怒り」と捉える民俗・経験知の伝播（Amawaweera et al. 2018）、立地選定・高床基壇に加え、通水を見越した開口部・流入／退出を考慮した空間構成、粗石の基礎、屋根裏の避難空間化といった洪水常襲地に適した住居の在来知（Dilhani & Jayaweera 2016）などが挙げられる。暮らし／レジリエンス／開発の分節をつぶさに見ることなしに災害が頻発・激甚化する今日、次の災害に備えることはできない。そのためには、多様なアクターが歴史・文化・自然の価値、暮らしと知恵を丁寧に記述し、その意義を総合的に見直すことが求められる。
以上を踏まえると、事後復興の限界を踏まえて事前復興／事前投資へ転換する際には、歴史・地理的条件に根差す地域性を、在来知や住民主体の防災・復興の実践に一貫して反映させる視点が不可欠である。他方で、外部やトップダウンで導入された防災技術・制度が地域に定着しない課題もある。筆者が2018年から断続的に行なってきたラトゥナプラ市での現地調査でも、制度・計画導入以前から存在していた在来知の意義が見落とされ、結果的にレジリエンスを縮減させてしまう可能性があったことを指摘している（土田・寶, 2021）。
これらの齟齬から見出せる必要なアプローチは、国内に存在する多様なレジリエンスの諸相と暮らしのなかに織り込まれた価値の多元性と相互介入である。それを補完することにより、スリランカの災害対策枠組みを具現化し、レジリエンスに内在する関係性の質を豊かにしうる。
写真3 ピロティ状に造られたローカルな小売店。2階がサロン、3階が普段の住まいの場。非常時は3階に荷物を移動させたり、隣人の荷物を置いたりしている。（筆者撮影、2018年9月11日 ラトゥナプラM地区にて）
写真4 小高い丘に造られた仏教寺。非常時には避難キャンプや篤志家による物資・食糧支援受入拠点など幅広い用途にも使われる。同地域には他にも教会やモスクなども点在し、多宗教・多民族にとっても寄りやすい拠点にもなっている（筆者撮影、2018年9月11日 ラトゥナプラM地区にて）
写真5 高床基壇に造られた民家。基礎が擁壁でできており、浸水や土砂崩れが起きにくい構造になっている（筆者撮影、2018年9月12日 ラトゥナプラM地区にて）
6. おわりに
以上の議論から、レジリエンスや災害復興は発災後の対処に限定されない。むしろ平時と非常時を一体的・連続的に捉える視角が重要である。伝統知や地域の歴史・文化・自然といった一見すると危機への対応と無縁に見える要素が注目されるのは、それらが平時と非常の相互作用のなかで形成された一つのあるいは複数の安定状態と、その支えとなる仕組みの蓄積、さらには多面的な価値の再発見に関わるからである（原・菊池・平吹編 2021；山下・狩野編 2022）。この観点から、地域のどの特徴が現地のレジリエンスに反映されるかを問うことが重要である。加えて、様々な主体が構築するレジリエンスの差異がいかに在来知や暮らしの諸相を阻害するか、あるいは新たな形成・土着化に向かうのかという観点にも立ち、その差異を埋めるために社会的・歴史的背景と照合しつつ、地域のレジリエンスのあり方を一貫してかつ多角的に検討する必要がある。
このように考えると、レジリエンスの定義と方向性については、Alexander（2013）が指摘するように、今日求められている範囲は「災害からの回復力」や「衝撃に耐える能力」といった狭義を超えるという見方から変えることが求められる。また、レジリエンスを論じる際には、誰にとって・何にとっての実践かを明確にする必要がある。Barrios（2016）は、持続可能な開発がレジリエンスへと姿を変えてきた経緯を踏まえ、「誰が／誰の／何のためのレジリエンスか」の明示を求める。彼は、①衝撃以前の社会を不変と見なす固定視、②植民地支配や開発の歴史を通じた脆弱性の政治的生成の不可視化、③自然災害を人間の開発行為から切り離す傾向、④「よりよい復興（Build Back Better）」の主体・目的の多声性の看過の4点を批判的に指摘する。
すなわち、レジリエンスが孕む問題は、単にそれがあることをもって個人・社会への責任に還元してしまうことである。そうではなく、地球規模・国家・地域における多層的な変化をどう捉えるか、復興や適応を方向づける権威が誰によっていかに決定されるか、そして誰の声が拾われているかに目を向ける必要がある。また、誰の立場から、どの時間スパンでレジリエンスを捉えるかによって見えるものは大きく異なる（山下・狩野編 2022）。さらに、災害における脆弱性やレジリエンスを文化・社会・自然の観点からも把捉することは、政策的議論への展開にもつながる（Hoffman & Barrios 2020）。
最後に、スリランカにおける災害復興とレジリエンスに関する今後の展望を述べる。これまでの議論でみてきたように、スリランカにとってレジリエンスや災害復興とはいかなるものか、いかようにありうるかということについて、絶えずグローバル／ローカルな側面の両方から問い続けることが求められる。例えば、概念の規範や実践の多元性の明示、それが構築されることになった歴史や構造への視線、評価の時間軸とセクター間の制度や計画を組み込みつつ、現場の暮らしと政策を往復させ、防災や復興、レジリエンスといった外から導入されたものがローカライズされる過程に着目する必要があるだろう。木村・渡辺（2021）は日本型の防災教育が原型からずれつつ他国で導入・普及・定着していく事例を通してその過程を「創造的な翻訳」と呼び、示唆に富む。 そこでは文化の乗り越えがたい差異を見出しながらも、翻訳においてその当人やモノ・制度たちが国に持ち帰って国内外で防災などの潮流を形成し、それをとりまく実践が下位レベルにあらゆる形で行われ導入していく過程を追いかけることの重要性を指摘する。あわせて、水害と密接に関わる気候変動に対する適応（土田, 2023）、大規模インフラや予測・制御技術がもたらす文化・社会・自然の水準の変容との整合性も確保する必要があるだろう（van den Berg & Mallick, 2024；中村, 1988；Swaris et al., 2023：Yamane, 2009）。なお、ここでの提起や見取り図はスリランカに固有のものにとどまらず、比較や相対化にも資するだろう。
脚注
1本総説に関しては、土田亮. 2023.「災害への適応からレジリエンスの創造へ：スリランカの水害常襲地ラトゥナプラ市の事例から」京都大学博士学位請求論文（未刊行）、既出論文Tsuchida, R. & Takeda, S. 2021. Is Resilience Socially Emerging or Embedded?: A Review of “Resilience” under Climate Change in Sri Lanka, Journal of Safety Science and Resilience, 2(4), 258-266、土田亮・寶馨. 2021.「水害常襲地における住民の対応と復興に関する実態と課題に関する調査研究：スリランカにおける豪雨洪水災害を事例に」『日本災害復興学会論文集』18, 21-32に依拠しつつ、主要論点の抜粋と最新情報の整理を加えて大幅に加筆・修正したものである。詳細な議論は各文献を参照されたい。
2 津波被災後の再定住や居住環境の改変、社会関係の再編などの議論については前田（2016）、海村の暮らしについては高桑（2008）などが詳しい。
参考文献
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書誌情報
土田亮《総説》「スリランカにおける災害復興とレジリエンス」『アジア・マップ：アジア・日本研究Webマガジン』Vol.3, LK.1.01（2025年11月18日掲載）
リンク： https://www.ritsumei.ac.jp/research/aji/asia_map_vol03/sri_lanka/country01/